导读：在集体土地的征收过程中，经常遇到一种情况：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，地上房屋的补偿标准应该如何确定？这一问题直到《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（下简称《若干问题的规定》）的出台，才得到了有效的解决。

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作者丨王威 王金龙 北京在明律师事务所

一、问题的提出

在集体土地的征收过程中，经常遇到一种情况：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，地上房屋的补偿标准应该如何确定？这一问题直到《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（下简称《若干问题的规定》）的出台，才得到了有效的解决。

《若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。该条款的颁布，产生了非常好的政治效果和社会效果，笔者在此不再累述。除了政治效果与社会效果外，笔者认为该规定背后的物权法逻辑同样值得深究。

二、集体土地征收过程中物权变动的要点

欲探究《若干问题的规定》第十二条背后的物权法逻辑，笔者认为基础性的思考是如何全面理解适用因征收决定引起物权变动的规则。

（一）集体土地征收中的物权变动模式

从发生的原因来看，物权变动大致可以分为两大类:第一类是基于法律行为引起的物权变动；第二类是基于法律规定、法院判决、公用征收、继承以及事实行为等法律行为以外的原因引起的物权变动。《物权法》第二十八条规定了“因人民政府的征收决定导致物权变动的，自人民政府征收决定生效时发生效力”便属于第二类变动情形。根据《物权法》的该条规定，房屋、土地的征收，自征收决定生效时即引起物权变动，不以登记和交付作为生效要件，国家即可取得所有权。

（二）集体土地征收中物权变动时间节点

在实践中，关于被征收的集体土地物权变更时间节点，存在以下几种观点：

1、批复作出时

该观点认为，根据《物权法》第二十八条规定，因人民政府的征收决定导致物权变更的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。而行政行为一经作出，即具有公定力、执行力，因此有权机关作出批复时，所有权变更。[1]

虽然有人根据《国土资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》(国土资发〔2004〕237号）第三条第（十四）款的规定提出，农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。在这种情况下，该观点无法解释批文失效后，所有权如何确定的问题。但笔者认为，该“自动失效”并非自始无效，而是市、县人民政府不能据此开展地上附着物的补偿拆迁工作。

2、征地程序完成时

有学者认为，为了保护被征地人的利益，当完全实施了征地批文批准的事项和要求，征地程序完成时，才能发生《物权法》第二十八条规定的物权变更的效力。

该观点则无法确定征地程序完成时间。征地程序由“两公告一登记”等程序组成，但征地程序是在补偿安置到位时结束，还是在作出搬迁决定时结束，没有明确规定，且是否补偿安置到位也可能产生争议。因此，以程序完成时间为所有权变更节点，不具操作性。

3、注销登记时

该观点认为，根据《土地管理法》第四十六条第二款和《土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，被征收土地的所有权人和使用权人持权利证书到国土资源部门办理征地补偿登记。根据《物权法》第九条规定的不动产物权登记公示公信原则，因国家所有的自然资源所有权可不登记，所以补偿登记后注销原不动产权利人物权时，所有权发生变更。

该观点不能解决登记事项与实际权利人不一致的情形。根据《物权法》第二十八条的规定，存在所有权已经发生了转移，但登记簿尚未变更的情形。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条也规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。可见，不动产登记簿的记载与真实权利状态是可以分离的。因此，以注销登记时作为所有权变更的时间节点，不符合集体土地征收的实际。

以上三种观点虽各有利弊，但综合来看，笔者认为第1种观点观点可能更符合《物权法》第二十八条的文义解释，“批复作出时”也更适合作为《物权法》第二十八条所规定的“人民政府征收决定生效时”的具体参考坐标。

伸言之，若要平衡《若干问题的规定》第十二条背后的物权法逻辑，笔者认为需要厘清《若干问题的规定》第十二条中“纳入城市规划区”和“批复作出时”这两种政府行为在物权法上的内涵交联度。

[1]吉林市中级人民法院：刘某某诉吉林市丰满区人民政府房屋征收补偿行政纠纷一案二审判决书

三、“纳入城市规划区”与集体土地征收过程中物权变动节点的交联

（一）对征收决定所引起的物权变动的分析

集体土地征收是指政府以行政命令的方式强制取得集体土地所有权的行为。集体土地征收是一种行使公权力的行为，具有强制性,被征收人必须服从。近年来，随着我国社会经济的迅猛发展，公共建设的任务非常繁重，集体土地征收在各地的运用越来越多，因集体土地征收导致物权变动的情形也有逐渐增加的趋势。当然包括《物权法》第四十二条规定的公共利益需要下的土地征收、房屋等不动产征收等。

政府征收决定等引起的物权变动，是依据公法进行的变动，因为有公权力的介入,物权变动的状态往往比较明确，物权变动本身已经具有很强的公示性，能够满足物权变动对排他效力的要求，从而不必进行登记或者交付而直接生效。

同时，不动产登记涉及国家专门机关的行为，其构成及过程相对比较复杂；动产交付往往也要经过一定的时间。不动产登记和动产交付作为公示手段,除具有权利关系明晰和保护交易安全的优点外，还因要求过于严格,势必存在交易不便捷的缺点。因此，在将登记和交付作为物权变动生效要件的同时，对某些本身已经符合公示性要求的物权变动,例外地承认不以登记和交付作为其生效要件，正可以弥补公示要件主义过于严格的缺陷。

可见，《物权法》对征收规定了严格的程序和条件。国务院也就国有土地上房屋的征收制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以调整。人民政府在进行征收时，应作出征收决定，征收决定送达被征收人时即发生法律效力，被征收的集体土地或者单位、个人的房屋、其他不动产所有权自征收决定送达时转移给国家。

（二）对纳入城市规划区的分析

1、学术上

城市规划区的划定，主要目的在于从城市远景发展的需要出发，以公共利益为考量，控制城市建设用地的使用，以保证城市总体规划的逐步实现。

城市规划区一般包含三个层次：①城市建成区。在这一范围内用地管理的主要任务是合理安排和控制各项城市设施的新建和改建，进行现有用地的合理调整和再开发。②城市总体规划确定的市区（或中心城市）远期发展用地范围。这部分包括建成区以外的独立地段，水源及其防护用地，机场及其控制区，无线电台站保护区，风景名胜和历史文化遗迹地区等。在这一范围内，用地管理的主要任务是按照规划的要求，保证各项用地和设施有秩序地进行开发建设。位于其中的农村集镇和居民点要进行的一切永久性建设，都必须经过城市规划管理部门批准。③城市郊区。它的开发建设同城市发展有密切的联系，因此需要对这一区域内城镇和农村居民点各项建设的规划及其用地范围进行控制。特别是城市对外交通的干线两侧一定范围内的用地，更要严格管理。在这一地区内进行重大的永久性建设，都要经过城市规划管理部门批准。[1]

2、法律上

关于城市规划区的法律概念，见于《城乡规划法》第二条： 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

虽然“城市规划区”的法律概念并没直接涉及到物权变动，但通过学术上对城市规划区的论述以及城市规划区的法律概念，可以看出，政府将某一地区纳入城市规划区的行为与政府对集体土地的征收决定具有相当的内涵交联度。具体来说，政府的“纳入规划区”行为与“集体土地征收决定”行为在法律上具有以下交汇点：

1、强制性

征收决定和纳入城市规划区行为都是指政府以行政命令的方式强制对土地权益进行处置或者规范的行政行为，行政相对人必须服从，而且这两种行为法律上的强制力自政府行为生效之时起产生。

2、对土地上权利人产生授益性、受损性

征收决定和纳入城市规划区针对的核心对象都是土地，目的是对对象土地的权益进行设限、规范或者变更，本质上都是对以土地为载体的物权进行调整。以纳入城市规划区的行为为例，一旦某宗土地被纳入城市规划区后，根据《城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。换言之，该宗土体的部分物权便受到了某种程度的限制。居住在该宗土地上的权利人的生活也会受到相应的影响。

3、强烈的公示性

因为有公权力的介入,征收决定和纳入城市规划区引起的物权权益变动的状态往往比较明确，物权权益变动本身已经具有很强的公示性，能够满足物权权益变动对排他效力的要求，自动产生不动产物权的登记效力。

从“纳入城市规划区”这一行政行为入手，可以看出，其与集体土地征收中的物权变动节点具有相当的内涵交联度。因此，《若干问题的规定》第十二条第二款将集体土地征收过程中，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区情形，规定为原则上按照国有土地的标准进行补偿，并没有突破我国物权变动的体系，且与《物权法》第二十八条的思想是一脉相承、高度契合的。

[1]侯碧清，张正佳著．城市绿地景观与生态园林城市建设：中国建筑工业出版社，2005.06

参考文献

1、最高人民法院物权法研究小组编著:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社,2007年版；

2、赵晋山：“非基于法律行为引起的物权变动”，载《人民司法•应用》2007年第4期；

3、侯碧清，张正佳：《城市绿地景观与生态园林城市建设》，中国建筑工业出版社，2005年版；

4、吉林市中级人民法院：刘某某诉吉林市丰满区人民政府房屋征收补偿行政纠纷一案二审判决书；

5、康淑娟，《从物权变动视角解读征地公告的临界地位》；

6、《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》；

7、《国土资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》；

8、《土地管理法》；

9、《<土地管理法>实施条例》；

10、《<不动产登记暂行条例>实施细则》；

11、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；

12、《城乡规划法》；

13、《物权法》。