农资刑事律师,套取集体资金用于村务开支

【裁判要旨】

司法实践中，对村民委员会等基层群众自治组织人员集体骗取财政补贴用于增加集体财产收入行为的定性存在不同意见。因基层组织人员不属于国家机关工作人员，故该类行为不构成滥用职权罪；因骗取补贴行为未利用职务上的便利，且财产公有属性未发生变化，故该类行为不构成贪污罪；该类行为符合诈骗罪的构成要件，行为系单位集体研究决定后作出，可依法对组织、策划、实施者依法追究刑事责任, 但在量刑时应与一般诈骗犯罪进行区分。

【基本案情】

某村委会主任吴X、党支部书记X金砖等该村“村两委”成员，为充实村集体资金，召开“村两委”会议，决定以不符合农民农资综合补贴申领条件的20名村民的名义，虚报种粮面积，骗取农民农资综合补贴,共骗取补贴款44万余元。具体骗取补贴的手续由该村“村两委”成员兼报账员被告人X杉办理，所骗取的补贴款项由以20名村民的“一折通”存折账户汇至被告人X杉的银行账户暂为保管，之后再由X杉的银行账户汇入该村集体账户。案发后，村民委员会退出了所骗取的全部补贴款项。

【裁判结果】

一、被告人吴X犯诈骗罪，判处有期徒刑一年三个月，缓刑一年六个月，并处罚金人民币五千元。

二、被告人X金砖犯诈骗罪，判处有期徒刑一年三个月，缓刑一年六个月，并处罚金人民币五千元。

三、被告人X杉犯诈骗罪，判处有期徒刑一年三个月，缓刑一年六个月，并处罚金人民币五千元。

【案件评析】

一、村民委员会等基层群众自治组织的工作人员不属于国家机关工作人员，且骗取财政补贴的行为不具备滥用职权的行为特征，故三名被告人的行为不构成滥用职权罪。

《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主题适用问题的解释》规定：1.在法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；2.在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；3.虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，可以成为渎职罪的犯罪主体。实践中，行使国家机关职权的其他组织主要有：1.根据法律授权，在某些特定领域行使国家行政管理职权的组织，如证监会、保监会等；2.在机构改革中，仍然保留行使某些行政管理职能事业单位组织；3.依法接受国家机关职权委托的组织。上述组织中从事公务的人员虽然在形式上未列入国家机关编制，但实际是在行使国家机关工作人员的权力，实施玩忽职守、滥用职权行为构成犯罪的，也应按照国家机关工作人员渎职罪的规定处罚。

《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定，村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时，属于国家工作人员，如利用职务上的便利非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。

对比以上二个立法解释可以发现，全国人大常委会对“协助”与“受委托”从事公务者进行了区别对待，在“协助从事公务”的情况下，基层自治组织工作人员属于国家工作人员，在“受委托的组织中从事公务”情况下则按国家机关工作人员对待。根据行政法原理，乡镇政府行使的是行政权，只有在法律明确规定的情形下，才可以以法定形式授予非行政主体，并且不得委托给个人。《福建省实施<中华人民共和国村民委员会组织>办法》第4条规定，村民委员会协助乡镇政府开展工作，可以接受乡镇政府的委托办理有关行政管理事务。该《实施办法》肯定了村民委员会可以接受乡镇政府的委托从事行政管理工作，但并未对委托的程序、方式作出规定。本案的证据也无法证实该村民委员会是受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，因此，三名被告人不属“于在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”，不具备渎职犯罪的主体要件。

其次，现行司法实践普遍认为，滥用职权包括无权擅用和有权乱用两种行为方式。本案三名被告人在申报农资综合补贴的工作中造假的行为既不属于无权滥用（三名被告人没有农资补贴发放的审核权，也不可能因为其职务、地位最终决定补贴的发放与否），也不属于有权乱用（代农户进行申报行为很难看做是村民委员会的职权行为），因此，三名被告人的行为不属于滥用职权的实行行为。

二、村民委员会等基层群众自治组织的工作人员在协助人民政府办理财政补贴管理时，属于国家工作人员。但本案三名被告人所实施骗取财政补贴的行为并未利用职务上的便利，且所骗财产的公有属性未发生变动，因此不构成贪污罪。

发放农民农资综合补贴属于政府的行政管理事务。村民委员会工作人员所实施的粮食播种面积统计、公示、上报等行为均无法单纯视为村民自治范围内的事项，具有协助乡镇政府从事行政管理工作的属性。根据国务院《土地调查条例》第10条的规定，乡镇政府及村民委员会应当广泛动员和组织社会力量积极参与土地调查工作。村民委员会对粮食播种面积的统计属于广义上的土地调查工作，该项工作即是村民委员会协助政府进行管理活动的一项内容。因此，根据《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，应当认为三名被告人在此种情况下属于国家工作人员。

但是，三名被告人虽具有国家工作人员身份，但并不意味着必然构成贪污罪。贪污罪要求行为人应利用职务上的便利，即利用自己职务范围内主管、经营、管理公共财物的职权所形成的便利条件。这种便利条件具有特定性，即对公共财物的具体管理，这也与受贿罪中的利用职务便利有明显的不同。利用与主管、经营、管理公共财物之权无关的便利条件，则不属于利用职务上的便利，这也是贪污罪区别于盗窃罪等犯罪的重要区别。例如，出纳员利用其保管公款的便利，将所保管的公款非法占有，应以贪污罪论，若是将他人保管的公款，则以盗窃论。本案三名被告人并未对公共财物负有主管、经营、管理职责，三名被告人采用欺骗手段，将财政部门管控下的农资综合补贴转移至农户账户下，无法认定为利用了职务上的便利。

此外，贪污罪的本质在于将公共财物侵吞，主要侵害了两个方面的客体，一是国家工作人员职务廉洁性，一个是公共财产的所有权。因此，行为人至少是要把公共财产转变为非公共财产，才可以认定为贪污。本案中的农民农资综合补贴，由原本的国有财政款项，变为集体控制下的集体财产，仍属于公共财产，财产的控制者虽然发生了转变，但仍属公共财产的性质没变，故认定为贪污不妥。

综上，三名被告人的行为不应认定为贪污罪。

三、三名被告人的行为符合诈骗罪的构成要件，应以诈骗罪追究刑事责任。

本案中的受骗者为农资补贴审批机关，被害人为该笔财政款项的管理者、拨付者，受益人为村民委员会。本案三名被告人的虚报粮食播种面积，骗取农资综合补贴的行为完全符合诈骗罪的行为模式。

其次，诈骗罪不要求“非法占为己有”。诈骗罪不要求行为人最终取得被害人的财产，只要诈骗行为使得行为人本人或者第三人取得财产，并使被害人遭受财产损失均属于诈骗罪的既遂。

关于本案的行为人，因三名被告人在实施诈骗行为前，通过了村民委员会的集体讨论，可以将村民委员会视为行为人。根据《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第三十条的解释》的规定，公司、企业、事业单位、机关、团体等单位实施刑法规定的危害社会的行为，刑法分则和其他法律未规定追究单位的刑事责任的，对组织、策划、实施该危害行为的人依法追究刑事责任，因此，可以诈骗罪追究本案三名被告人的刑事责任。三名被告人骗取款项虽已达到数额巨大，但因具有自首情节，且所骗款项并未占为己有，而是归集体所有，在量刑时可大幅度予以减轻处罚并宣告缓刑，以与一般的诈骗犯罪进行区分。

案例索引：（2017）闽0581刑初1545号