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“捕诉合一”之问：让实践说话

——全国人大监察和司法委员会、最高人民检察院联合邀请法学专家赴吉林检察机关调研“捕诉合一”侧记

“‘捕诉合一’后，审前羁押率是多少？”今年5月，最高人民检察院检察长张军与中国人民大学法学院教授陈卫东、吉林省检察院检察长杨克勤就“捕诉合一”曾作深入交流，陈卫东向杨克勤抛出这样一个问题。

8月22日至23日，全国人大监察和司法委员会、最高人民检察院联合邀请7名法学专家，前往吉林省检察机关开展实地调研。

闻之不若见之。陈卫东应邀赴吉，杨克勤给出的答案与眼见为实的吉林检察机关实践，让他有了意外的收获。

带着疑问而来

一个月前，全国人大监察和司法委员会与最高检就曾联合邀请8名法学专家前往江苏检察机关，就“捕诉合一”进行调研。一个月后，又来一场调研。

“‘捕诉合一’是一项牵一发动全身的改革，做好顶层设计，需要多听一听基层的声音和专家学者的意见建议。”主持这次调研活动的最高检副检察长童建明在22日上午第一场座谈会时说明了这次再调研的来意。

为什么选择吉林？早在2014年6月，吉林省检察院就选择长春市南关区检察院等6个地方开展“捕诉合一”工作试点。2015年9月试点在全省三级检察院全面推开，至今已实施近三年。要想检验改革效果，这里最有发言权。这次，调研组去到了吉林省检察院、长春市检察院和延吉市检察院。

本次调研活动邀请的7名法学专家，除了与吉林检察机关有着“一问之约”的陈卫东，还有天津大学法学院教授黄太云、中南财经政法大学教授姚莉、中国政法大学刑事司法学院教授汪海燕、吉林大学法学院教授闵春雷、华东政法大学华东检察研究院教授王戬、中国人民大学法学院教授李奋飞。

学界对“捕诉合一”的争论一直存在，7名专家来时或多或少都带着疑问，两天三场调研座谈，频频向检察机关发问。

“捕诉职能的分合是在实践中探索的一项改革，不能简单地反对和歌颂，而应是实事求是地对待问题。”姚莉的发言很客观，她认为，在“合”的优势下，需要考虑怎么预防可能出现的问题，如何避免以起诉的标准去衡量批捕，捕、诉应有不同的标准，等等。解决这些问题，需要从制度设计上进行区分，设计科学的指标体系。

“分与合都有一定道理，我不抱任何偏见，先来看看效果。”黄太云对“捕诉合一”是否成功有自己的评判标准：案件的证据质量、侦查监督力度是否有提高？羁押率提高了还是降低了？在保证公正的前提下，司法效率如何？司法队伍专业化有没有加强？律师执业权利保障是不是更到位？

“一项制度的成功与否需经过实践、时间的检验。捕诉是分还是合，体现的是思维逻辑的不同。主张分的，侧重于程序法思维，主张合的则侧重于实体法思维。对于‘捕诉合一’，我们可以求同存异，更关注程序法的要求。”闵春雷说。

22日下午，参加座谈会的除了调研组的7名刑事诉讼法学专家，还有一位“特别”的专家——吉林大学法学院院长蔡立东。

“我从事民商法研究，陈老师看我来这里是不是有点怪怪的？”发言之前，蔡立东与陈卫东打趣。“我是有点疑问。”陈卫东笑着回应。

除了个人对“捕诉合一”感兴趣，蔡立东还受吉林省检察院邀请，参与“捕诉合一”课题组，直接做过调研论证。“检察机关的职能在调整，改革如何进行要看时代背景和运行的环境。”根据近年的实践经验，蔡立东如是说。

问号变叹号

实践是检验真理的唯一标准。在第一场座谈会上，杨克勤详细回答了陈卫东的疑问：“开展‘捕诉合一’三年来，吉林检察机关审前羁押率连续三年下降，分别为54.79%、51.58%和48.39%。试点较早的南关区等四个检察院，连续三年平均审前羁押率都比全省平均值低13.62、8.73和8.84个百分点。”

“‘捕诉合一’从理论上推论只会提升审前羁押率，因为检察官不仅需要考虑到批捕，更要考虑起诉。三年来，吉林省检察机关审前羁押率却呈下降趋势，改革带来了深刻变化，让我们有了新的认知，这是一个意外收获。”陈卫东说，刑事诉讼是实践性很强的司法活动，百闻不如一见，从吉林的情况看，改革后诉讼的质量和效率均有大幅提升。

杨克勤还介绍说，经过抽样评估测算，吉林省检察机关每起案件瑕疵问题从三年前的平均6.39个下降到了现在的2.77个，全省检察机关批捕、起诉办案时限平均分别缩短了12.3%和12.4%。备受关注的长生疫苗案，长春市高新区检察院组成“捕诉合一”办案团队，依法提前介入，帮助统一证据标准，从公安机关立案侦查至审查起诉，仅用了17天。

一组组数据是对“捕诉合一”制度最好的证明。王戬感慨，吉林省检察机关的分析数据让大家对“捕诉合一”有了新的看法，这一经验的推广是有基础的。

这些数据怎么做到的？在调研期间的三场座谈会中，多位一线办案检察官、法官、公安干警、律师等人的讲述，揭开了数据背后的故事。

“对于‘捕诉合一’，我既是实践者又是观察者。”吉林省检察院刑事检察部主任检察官周凯东说，目前吉林已经培养出近千名捕诉全面人才。

延吉市检察院刑事检察部主任检察官于淼是近千名捕诉全面人才之一。他在办理一起非法行医案中，在审查批捕阶段认为应作出批准逮捕决定，同时向侦查机关列出了20条需要补充侦查的内容，使侦查机关能够及时委托鉴定机构进行鉴定，对容易发生改变的证人证言及时获取、固定，不但大大缩短了办案期限，更有利于在公诉阶段有效地指控犯罪。

对于“捕诉合一”后给法庭审理带来的变化，吉林省高级法院刑事审判第三庭副庭长博海燕说：“在办案过程中，我们发现起诉犯罪的证据质量明显提高。之前办理案件过程中，经常会出现证据无法取得的情况。”

“检察官在审查逮捕环节指导侦查人员对证据的收集，不仅有证明犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，也有证明无罪、罪轻的证据。”延吉市公安局法制大队案件审理委员会副主任李振波谈到“捕诉合一”带来的变化，向调研组吐露了心声：“我局办案干警普遍反映，现在办理一起刑事案件比以前难很多，难就难在程序的规范性和证据的标准性更高了，但正是这种难，让我们整体水平有了长足的进步。”

对于很多专家学者关注的检察官权力如何制约的问题，延吉市检察院控申刑执部主任检察官孙京善回答：“三年来，我院在控申接访中还没有接到过实行‘捕诉合一’制度后审结刑事案件的申诉，相反却受理多起改革以前的刑事申诉及国家赔偿案。”她同时说，执行检察部门的羁押必要性审查、案件管理部门的评查、纪检部门的监督，都有助于保证案件质量，约束检察官的权力。

在律师执业权利保障方面，吉林省律师协会刑法委员会委员、吉林恒丰律师事务所副主任辛明认为，“捕诉合一”后，检察官审查起诉和审查逮捕的工作更为细致，听取律师意见更为充分了。延吉市司法局法律服务监督管理科科长马馨宇表示，存疑不捕的案件大大上升，辩护过程中实现不捕，能极好地体现律师辩护效果。

调研中，多位检察辅助人员讲述了“捕诉合一”以来自己的心得，他们的关键词几乎都是“成长”。“改革后我被分到了办案组，在日常的辅助工作中，全面接触学习批捕、起诉等环节操作实务，从中感受自身不足，迅速提升了业务能力。”吉林省检察院刑事检察部检察辅助人员崔锡华渴望着尽快成为业务能手。

“我们要避免单纯理论上的推导。吉林检察机关的实践让我印象深刻。通过公诉引导侦查取证，将法院审判阶段证据的标准通过审查批捕向侦查阶段传导，有利于案件的办理。但也要重点关注如何依法有效引导。”黄太云说。

建言顶层设计

汪海燕在调研第一天提出了疑问：“捕诉合一”制度设计的价值取向是什么？他认为，不仅仅为了提高效率，也应体现公正、尊重和保障人权的价值取向，在规则制定上要多考虑如何确保公正。他给检察机关提出了相应的建议。

调研进行到第二天，调研组成员对“捕诉合一”有了更多更深刻的认识，解开了一些困惑，也还有一些问题依然待解。23日下午，调研接近尾声。专家们发言时，更多讲的是推行“捕诉合一”如何做好顶层设计，搞好“精装修”的问题。

王戬先打开了话筒：“‘捕诉合一’存在检察官权力过大等一些隐性问题，是否应把所有制度作系统性的总结、梳理，研究如何跟现有制度结合，更好地防范隐患？‘捕诉合一’提高诉讼效率，但如果案件数量大幅增加是否批捕时间会更紧张，是否会挤压公诉的工作？能不能对办案软件进行优化？”一连串的问题是建议也是鞭策，这是她对放大“捕诉合一”改革效果发表的看法。

“如果说选择了远方，接下来就要风雨兼程的话，需要认真考虑具体怎么推开这项改革，才能最大限度地防范改革可能引发的问题。”李奋飞的开场白，为探讨改革的严肃气氛增添了些许诗意。两天的调研中，他更多是一个冷静的观察者。在调研行将结束之际，他也表达了对此项改革的看法：“‘捕诉合一’可能容易导致审查起诉的把关功能弱化；或会影响检察机关在刑事审前程序中的角色扮演。在刑事审前程序中，检察权的主导地位有三重属性，分别是侦查质量的评价主体、司法资源的调控主体、诉讼权利的保障主体。此项改革的推行，或有望对侦查产生更为积极的影响，但也可能影响另外两重属性的发挥。这些问题需要在实践中进一步探索完善。”

陈卫东把他的担心转化为积极的建言：鉴于批捕权的行使具有司法属性，检察官在行使批捕权时不能简单化，建议强化批捕环节的司法因素；要在人权保障，特别是犯罪嫌疑人权利的保障、辩护律师权利的保障上下功夫，针对如何更好听取辩护律师意见制定专门的规范，用程序保证律师的权利落到实处；在改革中要坚持司法模式，相关配套措施和保障性措施应及时跟进。

率队调研的全国人大常委会委员、全国人大监察和司法委员会副主任委员李钺锋对调研成果给予积极评价。他说，“捕诉合一”改革方向是正确的，改革的效果怎样，是否有利于司法公正、人权保障、队伍专业化，如何进行制度配套，怎样进行完善，是下一步应当思考、推进的问题。建议检察机关建立健全科学合理的监督机制、考评机制，放权不放任；全面提升检察官专业素质，在培训方面加强针对性。

参与一个月前江苏调研的一位老检察，在这次调研结束后，信心更足地作了这样一个颇有意味的比较：“如果说前一次专家们在江苏调研，更多的是疑问，要不要推行‘捕诉合一’？那这一次在初秋的吉林，给我的感受更多是在研究怎样把‘捕诉合一’推进落实得更好！”