律师违法投诉找哪个部门，律师违法投诉找哪个部门处理

上海市闵行区人民检察院课题组

孙静、林喜芬、顾惠忠、杨珍、李文军、俞闺红、陈思彤

孙静

时任上海市闵行区人民检察院检察长

林喜芬

上海交通大学凯原法学院教授

顾惠忠

上海市闵行区人民检察院检委会专职委员

杨珍

上海市闵行区人民检察院政治部主任

李文军

上海市闵行区人民检察院第六检察部副主任

‍俞闺红‍

上海市闵行区人民检察院第六检察部检察官

陈思彤

上海市闵行区人民检察院第六检察部检察官助理

要目

一、上海市闵行区人民检察院健全检察权运行内部监督制约机制的实践探索

二、检察权运行内部监督制约机制面临的挑战

三、完善检察权运行内部监督制约机制的思路

当前，执法司法制约监督体系建设是政法领域改革的重要任务和方向。在检察机关司法办案“放权”、捕诉一体“集权”、认罪认罚从宽“扩权”的新形势下，完善检察权运行内部监督制约机制显得尤为迫切。因此需以司法改革第一批试点院上海市闵行区人民检察院的实践探索为牵引，梳理、总结现有扁平化管理和数据治理体系在内部监督制约作用发挥上的不足和面临的挑战，并提出从纵向、横向两个维度，探索构建以质效监控为核心的多层次内部监督制约体系和以数据治理为支撑的全流程业务监控考评系统两条优化路径，来强化检察权运行内部监督制约机制建设，以期达到独立、依法、规范行使检察权和独立承担司法责任之间的平衡，保证各种办案主体在行使检察权过程中既不越界，也不缺位，更好地落实司法责任制。

优化检察官权责清单，创新案件分流模式

围绕改革放权主基调，制定《检察权内部配置与运行办法》《检察官办案责任制实施办法》《审查批捕、起诉案件质量风险控制实施办法》等制度，进一步明确检委会、检察长、检察官权力边界和运行方式，界定检察官和检察长（分管副检察长）行使承办权、审核权、审批权的情形，并明确相应的司法责任归属。创设案件统一分配机制，改变以往由部门负责人分配案件的模式，由案管部门根据专业分工和兼顾平衡的原则，直接分配案件至各主任检察官办案组，并配套实行更换承办人由分管检察长批准的限制移转制度，以及重大敏感案件和不捕不诉案件部门备案管理机制，杜绝分案的随意性。

依托信息化系统，强调案件诉讼全过程监控

在高检院统一业务应用系统的基础上，配套研发“检察官执法办案全程监控考核系统”和“执法办案全程监控”子系统，监控指标项涵盖36大项流程性问题、56大项权力运行问题、20大项案件质量问题，以此作为流程监控的抓手，对每位检察官的办案进度全程动态监控。强化对权力运行风险的监督，梳理“检察权行使”中“应当报审核未报审核”等监控点和检察官作出存疑不捕、不诉等重大决定的案件，进行实时监督。强化对执法办案程序的监督，制定《执法办案履职成效监控办法》，加大日常监管和案管通报的力度，定期核对、随时提示办案数据录入及存在的问题，规范司法办案行为。

加强案件质量评估，完善相应惩戒机制

建立案件质量评查机制，开展案件质量评查和展评活动。采用必查和抽查、专项评查的方式，重点评查捕后不诉、撤回起诉、撤回抗诉、诉判不一等案件，提出案件质量评查意见，作为考核及评选优次质案件的依据。制定《检察官年度考核绩效等次和等级评定办法》，将数据填录不规范、瑕疵案件、违规办案情形纳入业绩考评负向指标，实现奖惩罚懒。

二、检察权运行内部监督制约机制面临的挑战

扁平化办案机制形成了一定的监督制约空白

1.对重大疑难案件的中间过滤功能有所减弱

按照检委会、检察长、业务部门负责人、检察官等不同层级主体参与直接办案方式的不同，可以把直接办案权划分为承办审查权和办案决定权，这两者既可由同一普通检察官层级主体行使，也可分别由不同层级主体包括检察委员会、检察长及普通检察官行使，前者为“审定同一”型办案权配置，后者为“审定分离”型办案权配置。司法责任制改革的目标是要扩大普通检察官的办案权限，使其在更多案件中成为“审定同一”的直接办案权主体。

在这样的背景下，业务部门负责人的审核权存在较大争议。2015年高检院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称“若干意见”）第19条否定了业务部门负责人的审核权，而高检院2017年公布实施的《关于完善检察官权力清单的指导意见》（以下简称“指导意见”）第8条又对此给予了一定程度的保留。尽管《指导意见》第8条对此作了较为宽容的规定，但在“审定同一”型案件中，业务部门负责人的审核权几乎没有存在的空间，而在“审定分离”型案件中，业务部门负责人的审核权也模糊不清。比如业务部门负责人能否主动启动审核程序，在何种情形下可以启动程序，审核具有某种实体意义还是仅具有程序意义，普通检察官对业务部门负责人提出的不同意见是否应当遵从，由此出现案件质量问题，由谁承担相应的责任等等。

2.对业务态势和案件质量的整体把控有待加强

在传统“三级审批”办案模式下，对类案态势和案件质量的整体掌控更多地作为一种业务管理和服务决策的手段，而很少体现出对检察权运行内部监督制约的特质。司法责任制改革后，对类案态势和案件质量整体把控的功能并未随对个案监督制约的相对弱化而自动得到加强。相反，由于检察长、分管副检察长和业务部门负责人在司法责任制改革后承担了比原有“三级审批”模式下更多的直接办案任务，因而原本就不强地对类案态势和案件质量整体把控的功能有进一步弱化的趋势，亟须通过制度设计予以强化。

3.对诉讼监督、公益诉讼等带有行政属性权力的监督制约存在缺失

由于检察官在审查批捕、起诉程序启动环节不具有主动性，因此，案件质量的风险点，或者监督制约的着眼点主要在于权力运行过程中的程序不规范、实体不正确及用权不廉洁；而诉讼监督类案件，包括公益诉讼案件和自行侦查案件，由于检察官在案件启动环节具有决定权，因此，案件质量的风险点或者监督制约的着力点，除了程序不规范、实体不正确以及用权不廉洁外，还存在着怠于行使或不正确行使权力的情形。尽管其中“审定分离”的部分案件由检察长、分管副检察长或检委会决定，但这种决定权以检察官的启动为前提，在扁平化办案模式下，对检察官怠于行使监督权的情形比较难以发现，监督制约环节无疑存在一定缺失。

业务管理机制固有的功能面临新的难题

1.现有业务管理机制对程序无误、质效不高案件存在监督制约盲区

高检院确立了“案-件比”在业绩考评体系中的核心和引领地位。从实践情况看，影响“案-件比”的最主要因素是公诉案件延长办案期限和退回补充侦查。随着“捕诉一体”办案机制的推行，一些检察官往往会先行审结审查逮捕案件，而对公诉案件放一放再处理。一旦报捕案件受案集中，检察官容易顾此失彼、应接不暇，公诉案件一拖再拖、不断后延。此外，怕案件质量出问题被追责也是造成延期办案、退回补侦大行其道的重要原因。

延长办案期限和退回补充侦查属于独任检察官的权力范围，几乎不受干预。它既不是办案流程监控所界定的程序违规形式，也不属于案件质量评查所针对的实体错误情形，同时也未超越各办案主体权力运行的界限，现有的业务管理机制对这种程序不违法、实体无错误、办案不越权的行为，尚缺乏一种有效规制和纠偏的监督制约途径。尽管“案-件比”业务考评指标的实施，对不当延长办案期限和退回补充侦查有一定的制约作用，但“案-件比”更多的是从总体的上反映和评价一个院、一个部门的办案质效，对检察官个体运用检察权具体环节的监控作用仍存在局限性，亟须从完善日常监督制约的角度进行新的制度设计。

2.权力清单关于重大疑难案件的界定缺乏明确依据

按照高检院关于检察官权力清单《指导意见》第5条规定，由检察长（副检察长）或检委会行使重大、疑难、复杂案件的办案事项决定权，《若干意见》第11条也将重大疑难、复杂案件的决定权赋予检委会。应当说，检察官权力清单对检察官行使权力既是“放权”也是“控权”。问题是，理论界和实务部门对于重大、疑难、复杂案件的界定尚未形成统一而明确的标准。实践中有观点认为，要以案件的疑难、复杂程度、案件诉讼类型、社会影响及关注度等作为综合考量标准，但这一标准，仍不够具体，且各地把握尺度也不一致。常见的界定标准之一，是将办案权分为实体性权力和程序性权力、终局性权力和非终局性权力，并将实体性和终局性权力作为“重大、疑难、复杂”案件来认定。在“捕诉一体”办案机制之下，这样的界定标准可能会形成新的监督制约盲点。捕后拟作出的不起诉决定，无疑是终局性决定，应当属于检察长或检委会决定的范畴。同时此类案件也是案件质量重点评查的内容之一，检察官出于规避评查的动机，而将捕后证据达不到起诉标准的案件勉强起诉，导致一些逮捕必要性不强的案件被批捕、起诉、轻判，一旦出现这种情况，不但权力清单关于权力配置的规定一定程度上被架空，而且流程监控和案件质量评查对此类问题也难以实施有效的监督制约，亟须从机制上加以完善。

3.数据治理体系的监督制约功能相对薄弱

一是数据规范填录的约束和责任追究机制不够完善，“谁受理谁录入，谁办理谁录入，谁录入谁负责”原则在实践中的落实不到位。实践中，当检察官认为其填录数据的质量不会影响办案质效和考评业绩时，其数据填录的主动性和责任心便难以得到保证，数据填录的随意性、“只求填得快、不求填得好”的不良倾向无法完全避免。二是信息技术支持还不够充分。统一系统实际运行中尚存在着诸如案卡填录项目较多、智能抓取功能不足、补填工作量较大等问题，容易造成检察官对数据填录工作获得感不强，甚至存在不同程度的抵触情绪。

三、完善检察权运行内部监督制约机制的思路

构建以质效监控为核心的多层次内部监督制约体系

我们认为，检察委员会、检察长、业务部门负责人等“一体化”式的监管指导，应从个案审核、审批等微观方式，转向全面性、全程性、制度性的案件监管等宏观方式，部门负责人应走出实体审查及最终承办人的角色，更多承担起类案外部监管、指导的角色。

1.强化检委会的监督制约职能

高检院印发的《若干意见》和《指导意见》，将检委会的决策、指导、监督功能以及讨论决定的案件和事项限定在“重大疑难复杂”的范围内。从各地实践来看，决策、指导、监督三方面涵盖了检委会制度的主要功能。但是相对于决策功能而言，业务指导和内部监督制约功能相对薄弱，尽管讨论决定重大事项和重大疑难复杂案件的决策性功能也是广义监督管理的一部分，但在确定检委会作为办案主体的新形势下，决策功能本质上体现的是检委会作为办案主体的“承办”职能而主要不是对检察官权力的监督制约职能。因此，提升检委会的业务指导和监督制约职能是亟待解决的问题。

在监督制约的具体形式上，一方面可以探索构建检委会定期审议重大业务报告工作机制，从个案和类案、事中和事后不同的维度，加强对检察权运行的业务指导和监督制约。要从重大业务报告、突出的一类问题和异常变动的数据中分析研判，反向审视个案和一类案件中存在的质量问题以及检察权运行中存在的不规范、不作为、滥用权力等普遍性、倾向性问题，有针对性地启动案件质量专项评查和个案重点评查，并通过审议评查报告等形式，强化监督制约和业务指导。另一方面要强化对法律监督工作的指导和把关，总结提炼上海市闵行区院运用统一业务管理平台和自行研发平台统一管理检察建议、纠正违法通知书和同类问题通报的工作成效，探索检委会运用统一管理平台监控各类监督类法律文书工作机制，切实解决监督类文书制发不规范、重数量、轻质量、督促落实不及时等问题，不断规范法律监督类案件的权力运行机制，凸现法律监督的成效和刚性。

2.明确检察长、分管副检察长的监督制约权限

一是对“重大、疑难、复杂案件”进行界定。我们认为，可以从“重大”“疑难”“复杂”案件所针对的不同层面加以界定。“重大”，主要强调的是案件本身及办案活动可能产生的政治和社会影响力。比如涉及国家安全的案件，需要协调统一办案“三个效果”的案件，对党政中心工作、推进社会治理或当事人权利及其他执法司法机关产生重要影响的案件等。“疑难”和“复杂”虽然存在一定的交叉，但“疑难”侧重于案件处理在事实认定、证据采信、法律适用、程序适用等法律层面的难度，因此，“疑难”案件本身并不必然由检察长、分管副检察长或检委会决定，检察官可以通过提请检察官联席会议讨论等方式，由业务部门形成意见后提请检察长、分管副检察长或检委会决定，也可由检察长委托检察官作出决定。而“复杂”更侧重于社会效果、社会稳定、社会影响等方面的考量，主要是可能引发群体性事件、涉法涉诉信访以及重大社会舆情的案件，与“敏感”案件的含义接近。对于“重大”案件和“复杂”案件，由于涉及政治和社会效果的考量，一般属于检察长、分管副检察长或检委会讨论决定的范围，也可由检察长指定检察官办案组成或独任检察官承办。

二是明确检察长、分管副检察长监控的具体方式。除了上述“重大、疑难、复杂”案件由检察长、分管副检察长以直接承办、审核审批等方式强化监督制约外，检察长和分管副检察长还应强化对存在错案或廉政风险的案件主动实施监督制约，对于放权给检察官自行决定的普通案件或授权给检察官办理的疑难复杂案件，检察长和分管副检察长可以对可能存在重大质量问题，如无罪、撤回起诉、国家赔偿等案件以及存在廉政风险的案件进行审查；如果有案件当事人、律师等举报、投诉检察官违法办案或有违法办案迹象的，检察长和分管检察长应当对案件进行审查，一旦发现检察官拟处决定可能有错，也可以通过统一系统发起监督，要求检察官复核、提请检委会讨论或直接作出决定。同 时、可以行使变更办案人员的权力或将案件收归自己办理。

3.丰富业务部门负责人监督制约的内涵

在监控方式的设计上，总体上应当从个案审核的微观方式：一是主持召开检察官联席会议，讨论研判本部门办理的重大疑难复杂案件及监督类案件（事项）。这是《若干意见》明确的内容。二是及时掌握和汇总本部门各检察官办案组适用认罪认罚、速裁程序、公开听证以及法律监督等办案质效核心指标和重要办案指标的总体运行状况及发展态势，对本部门业务中的突出问题和一类问题，组织分析研判，提出改进和完善的意见，以业务分析报告等形式，报检察长或提请检委会讨论。三是及时掌握和汇总本院检委会、检察长、分管副检察长改变检察官拟处决定和上级院、本院业务管理部门提出的案件流程管理、案件质量评查的意见建议，围绕不捕不诉、诉判不一、捕后不诉或轻判、同案不同判等重点，以执法办案质量报告等形式报检察长或检委会，用以指导检察官办案。四是对本部门办理的疑难复杂、提起复议复核等案件指定承办人。五是对本部门检察官拟作第一次退回补充侦（调）查和第一、第二次延长办案期限的案件进行程序性备案审核。六是对本部门办案中的法律监督线索进行备案审核，对监督线索的办理实施监控，对应当发现而未发现监督线索的情形，要求检察官说明理由并记录在案等。

完善以数据治理为支撑的全流程业务监控考评系统

1.构建数据监管与流程监控并重的程序管控机制

原有的流程监控更多地关注执法办案期限、涉案财物处理、法律文书制作、诉讼权利保障、案件移送流转、强制措施监督、司法办案行为、执法风险评估、办案信息公开等办案流程和重要节点的运行是否规范，而业务数据监管关注的是统一业务系统中每一件案件案卡信息是否完整，录入是否及时、准确，信息之间是否符合案件内在的逻辑关系等，因而两种监管形式具有一定的关联性和很强的互补性。因此，要打通业务数据监管与办案流程监控之间的壁垒，有效整合两种监督方式各自的优势，将数据监管放在与流程监控、质量评查相同的高度，从程序质效、实体质效和数据质效三个方面，一体推进对案件质效的全方位监管制约。

在数据监管和治理方面，加强组织领导，明确相关职能部门尤其作为数据治理和监管职能部门的业务管理部门的职责，严控落实“谁受理谁录入，谁办理谁录入、谁录入谁负责”的治理原则，通过日常审核、专项监督、综合督查等措施，确保业务数据准确、及时、规范、完整地录入，对错填、迟填、漏填、乱填、擅自篡改、删除业务数据信息，错报、瞒报、漏报、虚报业务数据，经预警提示在一定期限内未予修改以及在上级院、本院各类通报中因数据质量问题受到批评等情形，作为案件质效问题，纳入检察人员绩效考核予以扣分，并依照相关规定移送检务督察部门处理。从而在办案流程和案件信息两个层面推进事中监督制约机制的完整性和有效性，不断健全案件程序管控机制。

2.完善数据研判与案件评查共生的实体监管机制

业务数据分析研判，是对检察业务工作整体状况的客观描画，挖掘各类数据特别是敏感数据、异常数据、变量数据、质效数据产生的深层因素、结合日常监管，全方位、多维度、广角度地开展深度业务分析研判，为检察决策提供更具前瞻性、更务实有效的意见建议，对做好新形势下的检察工作显得尤为重要。这一方面体现了业务数据分析研判对服务领导决策的重要性，另一方面也为业务数据分析研判与案件质量评查工作的共生发展提供了启迪。

业务数据分析研判与案件质量评查都是带有事后性的业务管理活动，两者的指向均与案件和检察业务的质效有关，且两者之间存在着互为提供信息来源的关系。一方面，业务数据，特别是异常数据、质效数据和变量数据的背后，往往反映出某一检察机关、某一业务部门乃至具体个案办理中存在的问题和偏差。另一方面，根据重点评查案件暴露的点上的问题，也能通过逆向思维，由点及面，发现一类倾向性问题从而有针对性地开展数据分析研判。因此，应当进一步密切案件管理部门业务数据研判与案件质量评查两大职能之间、业务管理部门与办案部门之间数据信息共享联动机制，发挥好业务数据分析研判服务案件质量评查机制的最大效能。

3.细化数据治理为业绩考评服务的业务管理机制

2020年，业绩考评工作在全国推开，新时期检察权运行机制、检察工作理念等宏观概念正是通过业绩考评外化为具体评价指标，可以说发挥了“风向标”和“指挥棒”作用。打造3.0版检察官业绩考评信息系统更是其中的关键一环。要以“统一业务系统‘自动采’和职能部门‘人工录’并举”为导向，以明确数据填录主体、监控部门、监控方式为基础，针对办案质量、办案效率、效果等“一质两效”指标清单，依托统一系统，实现“能抓尽抓”；针对不能由系统自动抓取的监管类指标，明确业务管理、检务督察等职能部门的监督职责以及监控方式，以此强化监管力度，做到监管全覆盖。聚焦高检院数据治理工作新要求，有序开展检察业务数据质量专项督查活动，进一步完善关于规范检察业务数据填录与管理的工作办法，细化数据填录要求和统计口径，强化数据源头治理，确保各类数据填录全面准确，夯实业绩考评的数据基础，切实发挥数据治理对业绩考评的服务保障功能。