我国现有法律对当事人滥用民事诉讼权利的行为仅有一些原则性的规定，可操作性不强。《宪法》第五十一条关于“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利”之规定被认为是权利不得滥用的原则性规定。虽然《民法诉讼法》第五十条第三款规定了“当事人必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序”，以及《民法通则》第一百零六条对“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任”作出规定，但均显宽泛且无明确的界定性条款和规制性条款。（《民法典》增加规定：第一百三十二条 民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。）

常见的当事人滥用诉讼权利行为既有在发动诉讼阶段的滥用起诉权的行为，也有在诉讼进行过程中为获取非法的诉讼利益而实施的阻碍诉讼、干扰诉讼的行为，主要表现为以下几个方面：

1、虚假诉讼。当事人以虚构的事实和伪造的法律关系，通过发动民事诉讼以骗取法院的司法裁决，从而规避法律或损害国家、社会或第三人的利益。如，在各种虚假的假离婚纠纷、债权债务纠纷中，通过伪造事实和各种证据，在法院做出裁判后，以骗取的裁判文书作为依据参与债权分配或行使法定优先权，从而达到占有他人财物或者逃避法律责任之目的。中国新闻网曾经报道过一个案例：广东省佛山市南海区劳动争议仲裁委员会于2005年初作出仲裁裁决书，裁决王某及其建筑工程队应支付工伤赔偿款131336.95元予雇工胡某。此后，南海区法院根据胡某的诉前财产保全申请，依法冻结了王某的应收工程款8万元，随后，胡某向法院申请执行。在执行过程中，王某为逃避债务，利用工人工资优先支付的法律规定，指使同乡伪造证据，以王某欠其工资7万多元未付为由，于2005年4月5日向南海区法院提起诉讼，导致法院作出19份错误判决，判令王某支付原告工资款共7万多元，判决生效后，原告即向法院申请执行。该案中，王某的行为就是一种典型的通过虚假诉讼而达到逃避其对雇工的法定的赔偿义务的滥用诉讼权利的行为。

2、恶意诉讼。近年来各种小额诉讼、名人效应诉讼屡见不鲜，这一类诉讼的基本事实或证据具有真实性，权利义务关系清楚，符合法院对民事案件的受理条件，但是原告的损失数额或诉求的数额极小，远低于诉讼成本，甚至很多案件在起诉之时，被告对于纠纷事实与责任的承担已无异议，但是原告依然坚持起诉。这类案件中，原告所期待的利益已经不再是纠纷的胜诉权，而是其他的一些非诉讼利益。通过诉讼途径获取非诉讼利益，是这一类诉讼的共同特征。国家的审判资源是一种稀缺资源，处于社会转型期的中国尤其如此，因此对恶意诉讼的限制就是对正当的诉权的最好的保障。但是恶意诉讼与公益诉讼在现实的审判实践中又无法做到绝对区分，而公益诉讼对于社会公共利益的维护，特别是对国家公权力和垄断部门的监督与制约又具有重大的价值，因此，对恶意诉讼的限制应极为慎重。区分恶意诉讼与公益诉讼的一个重要标准在于诉讼真实受益人或潜在受益人的界定，如果诉讼所针对的违法行为的受害者人数众多，而诉讼的结果将有助改变社会公众在利益分配中的地位，这样的诉讼就是公益诉讼；如果诉讼所针对的违法行为仅是个案性的或原告已经纠正并同意赔偿的，这样的诉讼就可能是恶意诉讼。北京晚报曾经报道过这样一个案例：2002年3月，家住株洲市的律师佘某乘坐K510次列车从株洲前往长沙，补票时列车员收了其7元钱，其中票价6元、手续费1元。事后佘某了解到，按照国家的新规定，株洲到长沙的票价应为5.5元，但铁路部门还在按旧规定（6元钱的标准）收费。于是他将该次列车所属的广铁客运公司诉至长铁法院，要求在湘、粤两省的主要媒体上向其赔礼道歉，退还多收的票款0.5元，赔偿其精神损失费2万元。长铁法院立案庭在收到起诉书后了解到，事情发生后广铁集团客运公司多次派员专程到株洲和佘某联系，对其监督行为表示感谢，对该次列车未按新规定多收票款的行为进行了整顿，将多收的票款退还，还聘请佘某担任客运公司的“路风监督员”。对于佘某仍执意将客运公司诉至法院，长铁运输法院立案庭认为，佘某的行为系滥用诉讼权利，不符合诉讼经济原则和立法精神，不予立案。

3、故意错列被告或第三人。在审判实践中，当事人往往本着“宁可错列也不漏网”的想法将所有可能承担责任的主体不分青红皂白地全部列为共同被告；或基于将来生效裁判能得到顺利执行的现实考虑，将实力强、信誉好，但与本案没有任何法律关系的主体列为共同被告或追加为第三人；更有为争取管辖权而将不存在法律关系的主体列为共同被告。故意错列被告或第三人，不仅会增加法院对案件事实认定的成本，而且将严重损害无辜的当事人的权益，使其陷入诉讼的泥沼，枉费时间、精力与金钱的成本。

4、滥用撤诉权。原告在轻率发动诉讼后，一旦发现诉讼的进程将对自己产生明显不利的后果时，如举证逾期、证据不足等情形，即申请撤诉，后再次起诉，如此往复多次的起诉与撤诉造成被告不堪诉累。如笔者曾经审理的一个案例：2009年5月，徐某霖因房屋所有权纠纷案将其胞弟徐某辉告上法院，诉讼中，经法院调查取证，徐某霖发现证据不足以支持其主张，遂撤回起诉。但半年之后，徐某霖提出新证据再次将徐某辉告上法院，审理中，经专业机构笔迹鉴定，该新证据系属伪造，于是原告徐某霖再次撤诉。2011年2月，徐某霖第三次提起诉讼。本案原告的行为就是典型的滥用撤诉权，被告除了消极防御、疲于应付外别无他法。

5、滥用上诉权缠讼。这是笔者所在法院曾经审理过的一个案例：某小区业主因开发商逾期交房诉至法院，请求开发商支付违约金，尽管开发商对其逾期交房之违约事实不持异议，在一审判决作出后，仍然坚持上诉，目的就是在于拖延承担违约责任。

6、滥用管辖权异议权、申请回避权、申请重新鉴定权、申请财产保全权等，以此达到恶意拖延诉讼，阻碍诉讼进程之目的。例如笔者曾经审理的一个案例：某房地产公司注册地在福州市晋安区，其所开发的楼盘亦处晋安区，小区业主因其逾期办证将其告上晋安区法院时，房地产公司在收到起诉状副本后以其主要营业场所在鼓楼区为由提出管辖权异议，却未提供任何足以证明其主营业务所在地位于鼓楼区的相关证据。随后法院认定其管辖权异议不能成立并裁定驳回申请，房地产公司又提起上诉，并扬言此举仅是拖时间而已。如此一来，诉讼刚刚开始便陷入“拖”局，被告拖延诉讼的目的通过滥用诉讼权利得以巧妙地实现。

7、滥用中止诉讼之条件。最为典型的莫过于工伤事故损害赔偿诉讼中，用人单位经常以对工伤认定申请复议并提起行政诉讼为由使工伤事故损害赔偿纠纷案陷入中止状态。笔者就曾经遇到这样的案例：2007年5月，邵某因工伤向劳动部门申请工伤认定，因其与某公司无书面劳动合同，劳动部门对其工伤认定的申请不予受理。邵某遂向法院起诉请求确认其与某公司之间存在劳动关系。经审理，某公司确认与邵某存在事实劳动关系。邵某据此申请工伤认定，2008年3月，劳动部门作出邵某属工伤的认定。随后，邵某将某公司告上法院，要求工伤赔偿。诉讼中，某公司就工伤认定提出行政诉讼，工伤赔偿纠纷案因此中止审理。期间，某公司对行政诉讼及民事诉讼均提出了上诉。直到2010年8月，邵某终于领到赔偿款，但三年多的时间已经过去。

二、建立在民事诉讼权利类型化理论基础之上的限制权利滥用的思路

“诉权是一种法定的司法救济权，是指当事人可以基于民事纠纷的事实，要求法院进行裁判的权利，是公民的一项宪法性权利。”然诉权并非原告之专有权利，被告之权利亦不容忽视。在为民事诉权充分行使提供保障的同时，也应当注意对滥用诉讼权利的行为给予有效规制。“我们在注意保障诉权的同时，另一方面还应注意到该权利若不加适当制约，则很容易沦为侵犯他人合法权益的不良手段。这就是对起诉权的滥用或者轻率使用。这种滥用或者轻率使用者也明知其起诉不可能获得成功，但是其目标不在诉讼的最后结局，而在于让被告疲于应诉从而产生痛苦的过程。”尽管如此，我们也不能把正当行使诉讼权利亦视为滥用诉讼权利。因此，如何准确界定滥用诉权及滥用诉讼权利行为是民事审判所面临的严峻问题，也是防止权利被滥用的先决条件。

在民法领域，滥用权利主要有三种学说。“其一为本旨说，即权利滥用是权利人行使权利违反法律赋予权利之本旨（权利的社会性）；其二为界限说，即权利滥用是权利行使超过法律规定的正当界限；其三为目的与界限混合说，即权利滥用超出权利的、社会的、经济的目的或社会所不容许的界限而行使。”上述三种学说均指出了滥用权利行为之违法性，但却忽视了对行为人主观心理状态的认定，故有失偏颇。滥用权利的行为属积极加害行为，因此对于当事人滥用民事诉讼权利的行为的界定既要考察其客观上对权利本旨的侵犯，也要考察其主观上侵犯社会利益或他人利益的故意。

根据权利主体、权利来源、权利所维护的利益等标准，可以对民事诉讼权利进行不同的分类，不同性质的民事诉讼权利对于保障当事人诉权的法律意义不同，行使的程序也不一致，因此其与审判权（从当事人诉讼权利的角度而言）的关系也不同，这就决定了审判权可以进入当事人诉讼权利的保护范围的界限因诉讼权利类别的不同而有所不同。有学者以诉讼权利与审判权力的关系为标准，将当事人的民事诉讼权利分为两种类型，一是程序形成权，即经过法院形式审查就可发生效力的行为，如起诉权、撤诉权、上诉权、和解权、放弃权、自认权、承诺权等等；二是程序请求权，即当事人用以请求法院在经过实质性审查后作出裁判的权利，如胜诉权、申请回避权、管辖权异议权、申请再审权等等。这两类权利性质的不同，就决定了审判权对他们进行干预的能力也不相同。

“程序形成权涉及的往往是宪法权利、实体权利或者对当事人关系比较重大的诉讼程序。当事人在行使这些诉讼权利时，审判权应当予以保障而不是干预。”正是由于程序形成权对于保障当事人诉权意义重大，因此在价值取向上应鼓励这一类权利的行使，限制审判权的过多进入。只有当行为人在主观上构成显恶意、在行为的方式上明显超过法律规定的正当界限、在行为的后果上给他人的合法利益造成重大损失时，其行为方构成对民事诉讼权利的滥用。而对这一类行为者法律责任的追究，应由受害人通过侵权纠纷诉讼自行主张，审判权不应主动介入。同样是基于限定审判权的考量，滥用程序形成权的构成要件中不应包括对社会公共利益的损害，即不允许法院以损害社会公共利益为由进行干预，也不应允许第三人以社会公益的理由干预他人行使程序形成权。

程序请求权对当事人诉权的直接影响相对影响较小，重要的是当某一项程序请求权受阻后，当事人一般还可以寻求其他的途径得救济或弥补，但是滥用程序请求权却可能导致社会公共利益或他人的合法利益遭受重大损失。因此从价值取向上，适当鼓励审判权对程序请求权的干预符合对社会公共利益的保护。滥用程序请求权的主观构成要件，既可以根据行为目的的恶性进行确定，也可以从行为的收益与所造成的损失的重大失衡上进行推定；而客观构成要件中的损害后果，既包括社会公共利益的损害也包括他人合法权益的损害。在责任的承担上，主要的方式是通过审判权对当事人权利请求的否定，也可以由受害人另行通过其他诉讼进行主张。

三、我国关于当事人滥用民事诉讼权利的规制的现状

我国现有法律对当事人滥用民事诉讼权利的行为仅有一些原则性的规定，可操作性不强。《宪法》第五十一条关于“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利”之规定被认为是权利不得滥用的原则性规定。虽然《民法诉讼法》第五十条第三款规定了“当事人必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序”，以及《民法通则》第一百零六条对“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任”作出规定，但均显宽泛且无明确的界定性条款和规制性条款。（《民法典》增加规定：第一百三十二条 民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益——编者注）

司法层面上，法院对当事人滥用民事诉权权利行为的规制也做了一些有益的探索。如前文提到的案例，南海区法院以妨害作证罪分别判处王某等人有期徒刑两年和有期徒刑一年六个月，但对王某等虚假诉讼的行为却无法追究其刑责。最高人民检察院《关于伪造证据骗取法院民事裁判占有他人财物的行为如何适用法律问题的答复》（[2002]高检研发第18号）明确指出“以非法占有为目的，通过伪造证据骗取法院民事裁决占有他人财务的行为，所侵害的主要是人民法院正常的审判活动，可以由人民法院依照民事诉讼法的有关规定作出处理，不宜以诈骗罪追究行为人的刑事责任。”然而，民事诉讼法的有关规定仅是原则性条款，如果仅依据《民事诉讼法》第五十条第三款及《民法通则》第一百零六条的规定对滥用权利行为的侵权责任作出裁判，就对法官提出了很高的要求。

民事审判领域当事人滥用诉讼权利现象之愈演愈烈，说明权利的膨胀导致权利的滥用，而法律却缺乏相应的规制手段。行为人滥用权利的无理诉讼行为，既扰乱了他人的正常生活也造成受害人误工费、交通费等财产损失甚至精神损害。滥用权利者在实施侵权行为后，却缺乏应有的惩罚，必将引起公众对法律的严肃性、权威性产生怀疑。受害者在受害后，由于无法通过法律手段保护自己的合法权益，不可避免地将对法律产生信任危机，从而去寻求法律以外的解决方式，将不利于社会和谐。而且，当事人滥用民事诉讼权利的行为给当前紧张而又宝贵的司法资源造成了极大地浪费，也使人民法院案多人少的矛盾更加突出，严重扰乱了司法秩序和损害了司法公信力。因此，从立法和司法两个途径对当事人滥用民事诉讼权利的行为进行规制就显得尤为必要。

1、在民事诉讼法中确立诚信诉讼原则

诚信原则是民事实体法上的一项重要原则，民事程序法也应移殖这一原则，不论是程序形成权还是程序请求权，权利人在行使权利时均应恪守这一原则。因此，民事诉讼法应当对违反诚信诉讼（善意诉讼）的行为所应承担之责任作出具体规制。

2、明确程序形成权的形式审查标准

对程序形成权仅进行形式审查，是充分保障当事人享有宪法所规定的民事诉权的必然要求，虽然审判权对当事人程序形成权的形式审查不应缩小当事人的权利边界，但形式审查也并不是没有任何标准的不审查。以起诉权为例，起诉权属于程序形成权，属于保障诉权的核心诉讼权利。我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这是否意味着原告在起诉时只需向法院递交一纸诉状而无需提供相应证据？答案显然是否定的。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第一条明确规定“原告向人民法院起诉或者被告提出反诉，应当附有符合起诉条件的相应的证据材料”。因此，“对于原告毫无根据的诉讼，法院应当负起责任不让被告被无故地引入诉讼程序之中。”虽然司法是实现公平正义的最后一道防线，但司法绝非万能。为“权利而斗争”并不意味着所有私权均需要通过诉讼得以保护。就当前民事审判力量严重不足的司法现状而言，应当引入诉的利益机制，将那些琐碎的纠纷排除在诉讼救济之外。 因此，在立法上应尽可能明确不同的程序形成权的形式审查标准，同时最高人民法院也应通过司法解释或具体的案例统一各地法院对程序形成权的形式审查标准的理解和认识。

3、确立程序性处罚制度

由败诉者承担诉讼费以及对管辖权异议无理的收取100元诉讼费，是我国民事诉讼中仅有的两项适用于滥用权利者的责任承担方式。在我国诉讼费收费标准较低的情况下，滥用权利者的违法成本几乎可以忽略不计，以致现实中“花上几十元，折腾你半年”的现象时有发生。笔者认为，应当在民事诉讼法上确立包括认定滥用诉讼权利行为无效、赔偿损失以及罚金等程序性处罚制度。对那些以拖延诉讼为目的的滥用诉讼权利者给予处罚。损害赔偿范围既包括对方当事人的交通费、误工费、住宿费、律师费等财产性损失，也包括如造成名誉或精神损害的非财产性损失。罚金可以比照我国民事诉讼法第一百零四条的规定，对个人的罚款数额为1000元以下，对单位的为1000元以上、3万元以下。

4、确立侵权损害赔偿责任制度规制滥用诉讼权利的行为

我国侵权责任法并未将滥用诉权行为纳入侵权责任法的调整范畴，不能不说是一种立法的遗憾。综观世界各国，普遍将滥用诉讼权利行为作为侵权行为予以追究。应当将滥用诉权行为作为一般侵权行为的类型写入民法典中，以弥补侵权责任法的立法漏洞。明确当事人滥用诉讼权利的行为属于民法上的侵权行为，适用一般侵权责任的法理，其损害赔偿责任包括财产赔偿责任和非财产赔偿责任。条款可明确规定财产损失范围包括受害人在诉讼中支出的律师代理费、差旅费、误工费以及因诉讼造成的其他经济损失；滥用诉讼权利的行为如对受害人的名誉、个人隐私或其他人格尊严构成侵害，应适用精神损害赔偿的相关规定，如赔礼道歉、消除影响以及恢复名誉等。

5、确立刑事制裁制度规制滥用诉讼权利的行为

虽然最高人民检察院对通过伪造证据骗取法院民事裁决占有他人财务的虚假诉讼行为认为不宜以诈骗罪追究刑事责任，但虚假诉讼严重侵害了人民法院的审判权。而且由于虚假诉讼是双方恶意串通的结果，也不存在相对方提出侵权之诉的问题。因此，在刑法中应当设立诉讼欺诈罪以遏制虚假诉讼，并可对行为人处以一定的罚金。受害人亦可附带提起民事诉讼，要求行为人承担相应的民事赔偿责任。

对当事人滥用民事诉讼权利的行为进行规制，对于有效利用审判资源，维护社会公正，推动和谐社会建设具有重大的意义，但是审判权对当事人民事诉讼权利的过度限制又会导致审判权的诉权保障功能的弱化。故区分当事人民事诉讼权利的类型，进而实施效力不同的规制手段，方能有效解决审判权在限制当事人民事诉讼权利滥用与保护诉权上的困境。

（一）诉权滥用主观上表现为故意或恶意不正当合理行使诉权

诉权滥用，突出表现在权利人对诉权行使明显不当，包括行使诉权的动机、时间、地点等要素均不适当，所谓诉权行使不当是指有关诉讼当事人对法律赋予自己的诉讼权利却未能正确、合理、适时行使，对诉讼风险又缺乏合理评估，急于达到某种不正当或不完全合理的诉讼目的，仍盲目、非理性行使诉权所表现的行为方式和行为结果。其行为特征主观上表现为故意或恶意不正确或不规范行使诉权。诉权的行使一般是通过当事人的某种诉讼行为来体现的，诸如原告通过起诉行使起诉权，被告通过应诉行使反诉权。

诉权滥用或行使不当，突出表现在如下几个方面 :

一是原告滥用起诉权。原告在诉前未做充分的诉讼准备，对胜诉没有把握，如关键性证据一时未能收集或保全到位，遇责任主体多时又未能正确界定，比如错诉或错列主体，对诉讼风险不合理评估，但仍坚持滥诉，结果自己的诉请因缺乏证据或证据不足被法院判决全部驳回，或原告的起诉不符合法定条件被法院裁定驳回。这里需要强调的是，如果原告的数项诉讼请求，只要其中一项请求得到了支持，说明原告通过起诉，实现了某项诉讼目的，客观上讲，原告还是正当行使了诉权；但有关身份权纠纷案件，如婚姻纠纷、收养关系等案件，因此类案件是变更之诉，如原告的请求被驳回后，双方的身份权关系又恢复到诉前状态，彼此之间不构成侵权，故原告败诉不能认定其行使诉权不当或滥用诉权行为；另原告起诉时不得违背公序良俗原则和损害国家、集体、他人的权益，否则就是滥用起诉权行为，如原告起诉标的物属共有财产，在未征得其他共有人同意单独提起诉讼主张权利归己，遇该情形时应限制其诉权行使。

二是被告滥用反诉权。诸如在庭审中，被告认为官司会输，借反诉之名故意拖延诉讼时间，且明知反诉请求又难以成立，但仍坚持提起反诉，法庭只好休庭延期审理。被告又有充足的时间来回旋并进行不当目的，比如转移或隐匿其财产，使法院的判决书成为空头支票。被告故意或恶意滥用反诉权以这种合法形式掩盖其不正当目的，明显属于滥用反诉权行为，其结果严重影响了法庭的正常审判；如被告不提起不当反诉，法院可以一次性开庭完毕，既节约司法资源，又提高了司法效率；若被告提起了不当反诉后，法院可能会多次开庭，既浪费了司法资源，又增大了原告的诉讼成本。

三是原告滥用保全权或先予执行权。原告于诉前申请财产保全措施时准备不足，虽提供了担保，但因双方的民事权利义务关系尚处于争议不确定状态，原告起诉后又败诉或部分败诉的案例时有发生，由此会给对方造成较大的财产损失，对保全权的申请行使应有严格标准和限制，既要求申请方提供的担保应当是现金，且担保金额略高于请求额。诉内采取财产保全和先予执行措施，法院要严格把握控制，防止滥用诉权行为发生，首先，要严格审查申请方与被申请方的民事权利义务关系是否存在及因果关系的证据材料是否真实充分，其次要求申请方提供与请求额相等或略高些的担保金，不能提供执行起来较困难的其它财产做担保，比如共有权的房产、股权、知识产权等。四是滥用其他诉讼权利（上诉权、申请再审权等）。诸如，被告被一审判决败诉后，本来对裁判结果没有什么异议，但仍借上诉之名，故意拖延执行时间，二审法院又维持原判后，被告为了逃避责任，向同级人民检察院提出申诉，检察机关提起抗诉后，人民法院又无条件进行再审，这样以来一件本为不复杂的民事案件通过再审、二审程序可以打至几年官司，严重影响了法院的既判力和公信力，且当事人的民事权益不仅未得到保护和落实，反而因诉累要付出高昂的诉讼成本代价，当事人这种滥用申请再审权行为，危害之深不可低估。

（二）诉权滥用客观上表现为已给诉讼对方造成了实际经济损失为要件

诉讼通常讲就是打官司，诉讼行为就是双方利益冲突与心态对抗的外在表现形式。打官司必然会花费一些正当的诉讼成本，诸如委托律师要支出律师费，出庭参加诉讼必然要支出交通费或住宿费，申请证人出庭做证的要支付误工费、交通费等。如果诉讼双方被法院判定均有部分败诉或部分胜诉，各自支出的实际损失费用，按混合过错责任对等原则，各人的诉讼成本损失均不应由对方负责赔偿；如果诉讼一方的全部诉讼请求即原告的所有实体请求或被告的全部反诉请求被法院依法全部驳回，一方的滥用诉权行为客观上已给对方造成了实际经济损失，说明一方滥用诉权行为后果较为严重，即对方损失与滥用诉权具有关联性。另论至损失范围界定时，目前法律界定不明。一般来讲，因当事人滥用诉权，致对方财产损失的，应界定在实际经济损失范围内，如因应诉而适当合理支出的律师费用、交通费、住宿费、误工费、材料打印复印费、证人出庭误工费，不包含不正当的诉讼消费开支，比如请客送礼开支、疏通关系、沟通费。有的虽诉权行使不当，但客观上未给对方造成经济损失，不应认定是滥用诉权行为，诸如原告起诉后，发现错诉了主体，在法院发送起诉状副本之前，就撤回诉讼。但如果异地当事人接到法院传票后，既请了代理律师，并启程应诉又支出了交通费和住宿费，在开庭前一天或开庭时，原告又突然以证据不足为由申请撤诉，虽撤诉行为符合法律规定，但因其不适时行使诉权，其诉讼行为过失已给对方造成了实际经济损失，应认定是诉权行使不当。被告提起反诉后，在法院决定合并审理之前，又撤回反诉，客观上又未给原告造成经济损失，不认定是滥用诉权行为。

综上，诉权滥用或使用不当，应以是否给诉讼对方造成实际经济损失为衡量标准。

（三）诉权滥用的确认必须具有司法性

当事人是否滥用诉权，应由人民法院依法确认，其它任何行政机关、团体、个人却无权确认，由于诉讼法律关系所涉及的主体、客体及内容是人民法院审理和调整的对象，人民法院对诉权是否滥用具有最终司法确认性。如一审诉讼，原告因滥用诉权导致自己全部败诉，双方均没有上诉或申诉，那么一审生效的裁判文书是确认原告滥用诉权的主要依据，若原告上诉后，二审法院又判决维持原判，则二审裁判文书又是最后确认原告滥用诉权的最终司法确认依据。

三、追究滥用诉权责任机制之构建

（一）立法规范

随着社会不断向前发展，人们的生活质量、生活观念、司法理念在不断更新与提升。民众对司法公正的期望值越来越高，司法需求与立法不足之间的矛盾较为凸显。在倡导司法文明、司法公正的同时，建立完整、公正的法律制度势在必行，故需要对现行程序法和实体法加以完善以填补法律制度的缺失。立法之本意就是规范人们的法律行为，当事人应依法正确行使诉讼权利，禁止故意或恶意滥用各种诉权行为；在实体法即民法通则中增设这样的法律条款：公民、法人、其它组织故意或恶意滥用诉权或明显使用诉权不当的，已给公民造成损害的，应承担相应的民事责任。

（二）当前在法律界定不明的前提下，诉讼人如滥用诉权的，已给对方造成了损害结果的，可否提起新的侵权之诉

现行《民事诉讼法》、《民法通则》虽对公民滥用或明显行使诉权不当的，已给对方造成损害，是否需承担民事责任无法律明确规定，但从程序法条款中可以看出，诉权使用不当的或错误，也要承担民事责任的。《民事诉讼法》第九十二条、第九十三条、第九十八条分别对诉前、诉后保全措施及先予执行做了严格详细规定，侧重一点就是强调申请方应当或必须提供担保，申请人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。

【法律依据】《中华人民共和国民事诉讼法》第十七条基层人民法院管辖第一审民事案件，但本法另有规定的除外。

第十八条中级人民法院管辖下列第一审民事案件：

(一)重大涉外案件;

(二)在本辖区有重大影响的案件;

(三)最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。

第一百一十九条起诉必须符合下列条件：

(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;

(二)有明确的被告;

(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;

(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

最高人民法院：拒不参加审判程序的当事人，即便有新证据，也不能对生效判决申请再审

　　裁判要旨：《中华人民共和国民事诉讼法》关于“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”规定中所指新的证据，是指相对于再审申请人在一审及二审诉讼中已经提交过的证据而言另行提交的不同的新证据，其隐含的前提是再审申请人应当在一审及二审普通诉讼程序中已经诚实信用地行使了民事诉讼法律赋予其积极主动提交证据证明自己主张的民事诉讼权利，这实际上也是当事人应当履行的民事诉讼义务。由于本案申请人一直回避人民法院的送达行为，拒不参加本案前序普通审判程序，于判决发生法律效力后再以新的证据为由申请再审，属于滥用诉讼权利的情形，亦不具有再审利益，并不属于前述法律规定保护当事人应有诉讼权利的范围。

　　争议焦点：以回避法院送达而拒不参加审判程序的当事人还能对生效判决申请再审吗？

　　裁判意见：最高院认为，（一）关于原审法院是否剥夺张春平辩论权利问题。二审法院已查明，一审法院根据李世红提供的张春平手机号及地址均未能将诉讼文件直接向张春平送达，后以公告方式进行送达并无违法之处。二审法院通过中国裁判文书网找到张春平于另案填写的送达地址、其子电话以及相关人民政府的邮寄地址等途径，分别向张春平送达诉讼文件以及通知案件审理情况后均无回音，结合张春平为陕西省榆林市中级人民法院公布的第十九批失信被执行人，认定张春平一直回避参与本案诉讼，有充分的事实根据，亦不违反法律规定。张春平仅主张李世红在一审时向一审法院提交其虚假个人信息，但并未举证证明该信息确属错误，且该事实是否存在也不影响二审法院为保护张春平参与本案诉讼并行使辩论权利所作多方努力的合法性，故其关于辩论权利被剥夺的主张因无事实根据和法律依据而不能成立。

　　（二）关于张春平提交新的证据是否可以启动再审程序问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一项关于“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”规定中所指新的证据，是指相对于再审申请人在一审及二审诉讼中已经提交过的证据而言另行提交的不同的新证据，其隐含的前提是再审申请人应当在一审及二审普通诉讼程序中已经诚实信用地行使了民事诉讼法律赋予其积极主动提交证据证明自己主张的民事诉讼权利，这实际上也是当事人应当履行的民事诉讼义务。由于张春平一直回避人民法院的送达行为，拒不参加本案前序普通审判程序，于判决发生法律效力后再以新的证据为由申请再审，属于滥用诉讼权利的情形，亦不具有再审利益，并不属于前述法律规定保护当事人应有诉讼权利的范围。

　　另外，从其所提交所谓新的证据中，并未发现可证实与本案有关联的直接且明确的事实，亦未达到足以推翻原审判决的证明标准，故其此项申请理由因无充分的事实根据和法律依据而不能成立。

　　（三）关于《欠款支付承诺书》的证明效力问题。张春平主张《欠款支付承诺书》不是其真实意思表示，但并未提交可证明该承诺书系虚假的证据，也未举证证明该承诺书系其受到欺诈、胁迫等违背其真实意愿而形成，更未举证证明其于法律规定的期间内主张撤销这一民事法律行为，故其关于《欠款支付承诺书》不是其真实意思表示的主张因无事实根据而不能成立。张春平虽认为该承诺书不具有基础法律关系支持，但并未积极参与本案诉讼并提交证据予以抗辩，其于再审申请中所提各项理由，基本上属于摘引原审诉讼程序中出现的片段文字表述，结合并无充分证据证明的所谓事实并以不甚严密的逻辑得出的结论，尚不足以推翻原审法院对《欠款支付承诺书》具有充分证明效力的基本认定，故其关于《欠款支付承诺书》的内容系李世红虚构、原审法院没有全面客观审核证据以及据以认定事实的证据相互矛盾的主张不能成立。

　　（四）关于本案法律关系性质认定是否错误问题。合同的性质应当根据合同的双方当事人约定的具体内容予以认定，张春平主张本案为合伙合同纠纷，这一主张与本案所查明的基本事实并不相符。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条关于“本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议”的规定，并未否定本案所涉以获取项目公司股权的方式取得土地使用权并开发房地产项目的交易模式，而第十五条第一款关于“合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效”的规定亦无关于合同无效即不存在合作开发房地产法律关系的意思或明确表述。故张春平关于原审法院认定本案法律关系错误的主张因不符合本案事实和法律规定而不能成立。

赵某某、陈某某诉上海市人民政府驳回行政复议申请决定案

【案情】原告赵某某、陈某某因不服上海市人民政府（以下简称“市政府”）、上海市静安区人民政府（以下简称“静安区政府”）、上海市住房和城乡建设委员会（以下简称“市住建委”）及上海市规划和国土资源管理局（以下简称“市规土局”）的政府信息公开答复，以及因认为上述行政机关未履行政府信息公开法定职责，向市政府提出226件行政复议申请。市政府受理后，经查上述226件行政复议申请所涉政府信息公开申请，内容主要是要求市政府、静安区政府、市住建委及市规土局公开上海市静安区永源浜地块动拆迁、赵某某、陈某某户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。另查明，赵某某、陈某某户房屋原位于上海市静安区延安西路376弄53号，后被纳入该区永源浜地块拆迁范围。因未与拆迁方达成补偿协议，原上海市静安区房屋土地管理局于2001年依法对该户房屋作出拆迁裁决。该户对裁决行为不服先后提起行政复议与行政诉讼，均未获支持。赵某某、陈某某继而以本人或家属名义先后向市政府、静安区政府、市住建委及市规土局等申请信息公开1000余件，后续提起行政复议600余件、行政诉讼400余件。赵某某、陈某某因不满房屋拆迁安置补偿，非以获取政府信息为目的，大量、反复提出信息公开申请，并申请行政复议，已经明显超出了公民依法、理性、诚信、正当行使政府信息公开及行政复议权的合理限度，不具有值得行政复议程序保护的合法权益，属于滥用政府信息公开及行政复议申请权行为，故其行政复议申请不符合行政复议法定受理条件。2017年11月20日，市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，向赵某某、陈某某作出《驳回行政复议申请决定书》。赵某某、陈某某不服，向提起本案诉讼，请求撤销上述驳回行政复议申请决定。

【审判】原审认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应当符合法定起诉条件。公民申请获取政府信息，必须符合法律规定的条件、程序和方式，符合《信息公开条例》的立法宗旨。就本案而言，原告因拆迁纠纷先后向市政府、静安区政府、市住建委及市规土局申请公开政府信息1000余件，后续提起行政复议600余件、行政诉讼400余件。本案中226件行政复议申请所涉政府信息公开申请的内容，是分别要求市政府、静安区政府、市住建委及市规土局公开本市静安区永源浜地块动拆迁、原告户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。原告反复多次、恣意提起琐碎的、相同或类似的请求，超越了权利行使的正当界限，背离了政府信息公开制度的初衷与立法目的，属于滥用政府信息公开及行政复议的申请权。原告对驳回其行政复议申请的被诉复议决定不服所提起的行政诉讼，缺乏诉的利益、违背诉权行使的必要性、正当性，不符合法定的起诉条件。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项和第三款之规定，裁定如下：驳回原告赵某某、陈某某的起诉，案件受理费人民币50元（原告已预缴），退还原告赵某某、陈某某。原审裁定后，赵某某、陈某某不服，上诉于上海市高级人民法院。

二审法院认为：上诉人赵某某、陈某某因其户房屋拆迁纠纷反复不间断地向区级和市级政府部门申请政府信息公开，申请内容重复类似，均涉及上海市静安区永源浜地块动拆迁、上诉人户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。且无论政府部门如何答复，是否提供其要求获取的信息，上诉人均会提起行政复议或诉讼，其行为已偏离了政府信息公开制度、行政复议和诉讼制度设立的初衷，其起诉丧失了诉权行使的必要性和正当性。因此，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。上诉人赵某某、陈某某的上诉缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

——滥用诉权的认定规则及其限制路径

【评析】行政诉权是为我国现行《宪法》和《行政诉讼法》等法律所认可和保障，贯穿于整个诉讼过程并为诉讼双方当事人所共享，以实现行政法治和保障公民、法人或者其他组织合法权益为依归的一项公法上的基础性的程序性救济权利。伴随着新行政诉讼法和立案登记制的实施，我国行政诉权的保护迈入了全新的阶段。但与此同时，行政诉讼领域里出现了大量的不当行使诉权的现象，对正常的行政诉权保护秩序造成了极大的滋扰，行政资源和司法资源遭受巨大浪费。同时行政诉权行使的依法规范也是行政诉权保护的另一面，因此有必要对不当行使诉权的行为进行依法规范。

本案的争议焦点在于两原告提起本案的诉请是否应当被判定为违背诉权行使必要性、正当性的滥用诉权行为，以及如果滥用诉权行为成立应当如何裁判的问题。而要将上述争议焦点问题予以圆满回答，需要将其切分为三个层次的问题进行探讨：其一，滥用诉权的认定标准问题；其二，滥用诉权的认定程序问题；其三，滥用诉权的规制问题。

一、滥用诉权的认定标准问题

我国关于滥用诉权规范问题的政策和法律规范依据正日益完善。特别是《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的出台为我们认定和规范滥用诉权行为提供了依据。但是对于滥用诉权行为的含义，相关规定并没有给出明确的界定，理论界和实务界也存在诸多争议。对此，在现阶段滥用诉权内涵和外延尚未被充分认知的情况下，撇开具体含义之争，对于如何判定当事人是否构成滥用诉权行为，需要从以下三个构成要件进行综合分析：

（一）当事人具有违背诚信原则行使诉权的主观恶意

诚实信用原则不仅是民法中的“帝王条款”，也是“君临全法域之基本原则”。当事人违背诚实信用原则，违背诉权行使的宗旨和目的行使诉权，是各国认定滥用诉权共通的衡量因素。它禁止原告提起不以实现自己的权利为目的，而以向行政机关施加压力、加重行政机关或者人民法院负担为目的反复提起诉讼等滥用诉权的行为。如果当事人请求法律保护的目的与行政诉讼制度的目的存在实质性的相悖，其就丧失了权利保护的必要性，学界称之为“恶意之禁止”。

（二）当事人具有实施滥用诉权的外在行为

滥用诉权的外在表现形式多样，对其进行周延的概括存在一定的难度，本文亦无法罗列完毕，下面仅列举几例典型情形进行阐述：

1.一定周期内提起一定数量的诉讼

当事人在一定周期内提起的诉讼数量与被认定为滥用诉权的风险成正比关系。在既往被认定为“滥诉”的案例中，特别是在信息公开案件中，当事人围绕着原始纠纷，利用行政诉讼近乎零成本的优势，进行批量诉讼、循环诉讼。在这些数量庞大的行政案件中，当事人的诉讼请求大都并不能得到支持，经法院审理释明后，应当知道如何依法维护自身权益，在明知其诉请不能得到支持的情况下仍一再提起诉讼，构成滥用诉权。

2.恶意启动行政诉讼救济程序

诉权的行使需要在既定的法律轨道内。当事人滥用政府信息公开申请权、行政复议权等程序性权利，进而恶意启动司法救济权利并利用诉讼程序发泄对公权力的不满，任意挤占有限的司法资源，属于滥用诉权行为。

3.重复起诉

“重复起诉”是滥用诉权的主要表现形式之一。它是指起诉人就同一诉讼标的重复起诉的情况。禁止重复起诉实际上是诉讼拘束,它的基本依据是在同一事项上应当尊重既往司法裁判结果，维护其既定的效力。在司法实践中，重复起诉的表现形式主要是当事人对同一诉讼标的，通过来回变换形式上的案由、当事人、诉讼请求，换汤不换药，不依不饶地进行缠讼。

4.无理缠讼行为

该种情形在实践中主要表现为：当事人基于泄愤、炒作、提升级别管辖、滋扰等非理性的目的反复提起的不符合行政诉讼起诉条件的诉讼，在人民法院对当事人进行相关释明后，依然拒绝改正的诉讼行为。

（三）当事人的行为导致行政资源和司法资源过度耗费的不良后果

行政诉权是国家提供给当事人的一项救济权利，必然会使得行政资源和司法资源产生一定的消耗，这属于公共资源的合理消耗，属于国家应当负担的合理义务。正当行使诉权所消耗的成本转化为社会正义，而滥用诉权则造成行政资源和司法资源的绝对损失，导致国家行政资源和司法资源的投入与所得不对称的局面大量发生。

本案系判定原告违背诉权行使必要性、正当性的滥用诉权案件，依据上述滥用诉权认定标准，来审视两原告的行为是否构成滥用诉权行为：

第一，两原告具有违背诚信原则行使诉权的主观恶意。两原告因其户房屋拆迁纠纷反复不间断地向区级和市级政府部门申请政府信息公开，申请内容重复类似，均涉及上海市静安区永源浜地块动拆迁、上诉人户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。原告反复多次、恣意提起琐碎的、相同或类似的请求，并非以保护自身的正当权利为目的，而是为了向行政机关施加压力、加重行政机关或者人民法院负担为目的，已经超越了权利行使的正当边界，具备了滥用诉权所要求的违背诚信原则行使诉权的主观恶意要件。

第二，两原告具有实施滥用诉权的外在行为。两原告围绕着原始纠纷，在近三年内滥用政府信息公开申请权、行政复议权等程序性权利，进而反复多次进行重复起诉和无理缠讼，恶意启动司法救济权利并利用诉讼程序发泄对公权力的不满，任意挤占有限的司法资源，属于滥用诉权的行为。

第三，两原告的行为导致了行政资源和司法资源的过度耗费。两原告在本案中接连提起数量庞大的、琐碎的、相同或类似的信息公开、复议申请等诉讼请求，违背了权利行使的初衷，相关行政救济制度被恶意利用，国家设立相关救济的初衷和目的被稀释殆尽，公共资源的消耗与所得极端地不成比例。故两原告的行为依法应当予以规范。

综上，两原告的行为符合滥用诉权的构成要件，依法应当被判定为滥用诉权行为。

二、滥用诉权的认定程序规则问题

本文认为审理滥用诉权案件应当坚持“由行政机关先行认定，人民法院审查在后为主，人民法院主动审查认定为辅”的原则。具体说来，即由行政机关对当事人是否构成滥用诉权进行先行认定，并由其对该认定进行相关事实和法律上的举证，最终由人民法院结合案件事实进行审查认定。只有对少数明显具有滥用诉权行为表现和倾向的行政案件，人民法院方可主动进行审查认定。理由如下：其一，在立案登记制实施以后，起诉条件审查对滥用诉权和恶意诉讼案件过滤作用有所减弱；其二，由于滥用诉权和恶意诉讼认定问题本身具有一定的复杂性和特殊性，需要人民法院结合案件相关事实进行审慎判断；其三，根据我国现阶段行政法治的发展需要以及我国行政诉讼法的目的和宗旨，不宜由人民法院单独就该类案件主动进行审查。

本案系上海法院首次对当事人滥用诉权进行限制的案件，基于上述原因，案件对两原告滥用诉权的认定较为谨慎和谦抑。故本案中，法院基于被告的答辩和举证材料，并结合案情进行综合认定两原告的行为构成滥用诉权，合乎法理和情理。

三、滥用诉权规范路径的选择问题

目前，我国对于当事人滥用诉权行为的规范机制在立法层面存在缺失，司法实践也尚处于初步探索阶段。探究符合我国现阶段国情的诉权行使规范机制是立法和司法实践都需要面对和解决的问题，比如可以考虑通过加强法律释明、建立特定案件强制代理制度、建立司法信用信息库、健全行政争议多元化纠纷解决等机制建设，使得行政诉权的行使始终能够运行在法治化的轨道上。但在现有的法律制度框架下，“践行立案登记制之本意”无疑是一个务实选择。

立案登记制的本意和初衷在于从规范和保障人民法院依法立案方面保护当事人的诉权，防止出现人民法院在立案阶段过度审查、未审先判以及“不立不裁”的问题。但它并不意味着人民法院可以无限制的降低当事人的起诉门槛，将不符合起诉条件的案件纳入到司法程序中。人民法院对于不符合起诉条件的案件，即使已经立案，仍应当裁定驳回起诉。

本案中的两原告的行为构成滥用诉权，超越了诉权行使的正当边界，并不具备值得保护的诉的利益，不符合法定的起诉条件。对于此类案件，人民法院应当裁定不予立案或者驳回，依法维护好立案秩序，树立起司法权威。本案裁判结果无疑对于进一步探索滥用诉权的限制路径具有重要的指导价值。