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武丹/制图

记者|潘 巧

责编|张晶晶

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近年来，“取证难”问题在不动产继承登记中屡见不鲜。不动产继承登记业务中，往往存在大量需要继承人提供但难以找到或找全的证明材料，比如被继承人及被继承人父母的死亡证明、被继承人和继承人的亲属关系证明等。

去年3月，56岁的王水明（化名）在办理母亲去世后留下的房产继承过户手续时，就遇到了取证难题。按照法律规定，他需要提供外祖父母的死亡证明以及父母与所有继承人的亲属关系证明，但是他的父母去世均超过30年，他也不记得外祖父母的名字，难以提供上述证明材料。

虽然王水明已经提交公证材料证明他是父母唯一的继承人，但由于无法提供上述证明材料，他没法办理过户登记手续，无奈之下诉至法院，请求法院判令相关部门将房屋变更登记至其名下。但因提供的证明材料不符合法律规定，其诉求事项未得到法院支持。

而不动产继承登记告知承诺制的实行，将从一定程度上解决不动产继承登记中，因难以获取死亡证明、亲属关系证明而导致的“取证难”“办证难”问题。

以“承诺”代替“证明”

死亡证明和亲属关系证明本是办理不动产继承登记的必备材料。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条的规定：因继承、受遗赠取得不动产，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。

从一定程度上来说，不动产继承登记告知承诺制免除了申请人提供死亡证明、亲属关系证明两项必备材料的义务，而改用书面承诺代替。

据了解，告知承诺制原是行政审批制度改革中的一项制度创新，在“放管服”“证照分离”改革中发挥积极作用。近年来，随着适用范围的不断扩大，告知承诺制的试点逐渐拓展至不动产继承登记领域。

2019年8月至11月，自然资源部制定《不动产继承登记告知承诺制试点工作方案》（以下简称《试点方案》），并选择江苏省无锡市、浙江省丽水市、湖南省衡阳市、广东省广州市开展不动产继承登记告知承诺制度试点。去年以来，福建省泉州市泉港区、广西壮族自治区北海市、四川省宜宾市南溪区等地也在不动产继承登记中试行告知承诺制度。另外，不少地区也将不动产继承登记中的必备材料亲属关系证明或死亡证明纳入证明事项告知承诺制目录中。

据中国法学会婚姻家庭法学研究会理事、杭州师范大学沈钧儒法学院副教授魏小军介绍，实务中，当死亡证明和亲属关系证明实在难以获得时，当事人会通过诉讼的方式解决，但法院在审理时也会发现确实没有相关的直接证据，判决时只能依据当事人提供的间接证据进行认定。“在缺失材料的情况下，司法确认可能成为唯一途径。”

“有一些继承是没有争议的，只是因为拿不出相应的证明材料，不得不走向诉讼，客观上增加了司法的负担，从某种程度上来说还是不恰当的加重。”在魏小军看来，告知承诺制在不动产继承登记中的应用，不仅解决了申请人的现实难题，减少了不必要的举证和无法完成的举证，缩短了办证时间，客观上也减轻了司法负担。

作为一名实务律师，江苏汇展律师事务所副主任王兆华也赞同上述说法。他认为，不动产继承登记告知承诺制度解决了办证难、办证慢、证明多、手续繁的问题，减少了当事人在不动产继承登记中的经济压力和时间成本，也减轻了法院的压力。

“穷尽途径”自我举证是适用前提

在适用条件上，申请人“穷尽途径”尽到自我举证义务后，仍无法取得死亡证明、亲属关系证明，是告知承诺制度适用的前提条件。

根据《试点方案》的要求，申请人应当主动到公安机关、法院、医院、民政、街道（乡镇）、社区（村组）以及被继承人和相关人员工作单位等地积极获取死亡证明和亲属关系证明，仍然无法获取的，方可适用。

魏小军认为，不动产继承登记涉及财产的无偿转移，存在潜在风险，登记机关一般对此较为谨慎，设置上述前提条件的核心在于避免可能存在的风险。

王兆华也认为，上述前提条件的设置是登记机关基于降低自身风险及保护当事人财产的角度考虑，“涉及的不动产可能是当事人的主要财产，必须慎重。”

而中国政法大学法学院副教授、行政法学研究所副所长马允则认为没有设置上述前提的必要，因为登记机构对于申请人是否“穷尽途径”很难进行实质审查，而且告知承诺的核心是提高办事效率，“如果对于是否‘穷尽途径’也要进行实质审查，可能会消解告知承诺的制度红利。”

在适用主体和情形上，各地在《试点方案》的基础上有不同的探索，尤其是在被继承人及被继承人父母死亡年龄的要求上，各地规定不同。比如，广州试点时要求被继承人死亡时已满80周岁或者被继承人父母在《中华人民共和国户口登记条例》实施前即1958年1月9日之前去世。北海市则要求被继承人出生至申请登记时已超过87年。

此外，《试点方案》明确了告知承诺不适用的六种情形，包括申请人有失信被执行人记录或其他严重不良信用记录，曾经虚假承诺或提供虚假材料申请不动产登记等。

在上述规定的基础上，各地在告知承诺制度不适用情形上进行了新尝试。比如，广州、无锡、衡阳对不动产的建筑面积作出限制。衡阳还增加了因伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪或使用虚假身份证件、盗用身份证件罪而被判处刑罚的不适用情形。福建省泉州市泉港区还规定代位继承或转继承时不得适用。

在王兆华看来，由于该制度仍在发展初期，目前在适用主体、情形以及不适用情形上各地还未达到统一。他认为，从统一适用的角度来说，至少在年龄上应做出统一规定。

魏小军认为，当条件成熟后，相对明确或者统一的规定更能推进该制度的发展，对于登记机关来说也便于更好地开展工作。

继承登记后不动产处分受限制

按照《试点方案》的要求，申请人在书面承诺中需要承诺至少1年内不得以转移、抵押的方式处分不动产。

试点过程中，浙江省丽水市、湖南省衡阳市、江苏省无锡市三地规定的不动产限制处分期限与《试点方案》保持一致，广州则将限制处分期限延长至3年。

王兆华认为，实行告知承诺后限制不动产处分非常有必要，且设置的限制期限不宜过短，“以3年至5年为宜。”

魏小军也认为，当前虚假承诺代价较低，有必要进行不动产处分期限限制，“一方面要尽可能给当事人便利，另一方面也要采取措施防范不利结果的发生，让当事人更慎重对待此事。”在不动产限制处分期限上，他也认为设置1年期限较短，建议将限制期限设置为3年。

马允则认为对不动产处分进行限制并不恰当。他表示，就合法性层面而言，目前法律并没有对不动产登记后的转移、抵押进行限制，上述规定属于增设相对人义务，可能抵触上位法，其合法性存疑；就合理性层面而言，不动产继承登记后续错误的发生具有不确定性，与1年的时限设置没有合理联结，即便错误发生，通过撤销登记或者民事诉讼途径即可解决，没有必要通过此种方式对相对人的财产权利进行限制。

此外，《试点方案》要求建立告知承诺书公示制度，登记机构受理登记申请后，应将承诺事项与申请继承事项在不动产登记机构办事大厅、门户网站及不动产坐落地的社区等地方进行公示，接受社会监督，并规定公示时间不少于60个工作日。

王兆华认为，公示制度的设置有利于降低不动产转移登记中可能存在的风险，有利于不动产利害关系人及时了解不动产变更情况。不过，他认为目前设置的公示期限太短，应在上述不动产处分限制期限内同步进行公示。

加强监管，防止“一诺了之”

实行告知承诺，并不是“一诺了之”，防范虚假承诺的发生也是应有之义。为了加强事中事后的监管，强化风险防范措施，委托公证机构调查、失信联合惩戒等方式被应用于告知承诺之中。

浙江丽水市在试点过程中就采用“承诺事实+委托调查”的方式，对申请人不能提供的死亡证明、亲属关系证明及其他证据材料，通过委托公证进行调查核实、出具调查报告的方式，承担继承法律事实的取证和审查。

魏小军认为，委托公证调查的方式虽然能帮助申请人查找相关证明材料，但会消耗较多的行政成本，也很难解决实际问题，因为对于不存在的证明材料来说，还是无法取得。

王兆华也认为，委托公证调查方式增加政府的行政成本，很难长期实行。他建议采用申请人所在社区参与调查的方式解决取证难题，以降低行政成本。

马允认为，通过政府购买服务的方式，将公证费用转移到政府身上，虽然一定程度上有利于固定证据、减少纠纷发生，从优化政务服务的角度来说无可厚非，但政府以公共财政承担该部分成本的正当性存疑。

将告知承诺与失信联合惩戒相结合，是对申请人虚假承诺的惩戒措施之一。《试点方案》要求逐步探索建立全国不动产登记失信人黑名单制度，试点地区先行探索建立属地不动产登记失信人黑名单制度，并逐步纳入全国不动产登记失信人黑名单数据库和全国信用信息共享平台。

王兆华说，利用失信联合惩戒作为虚假承诺的惩罚措施虽然有作用，但并不是最佳方式。他认为，随着失信联合惩戒方式的不断应用，失信名单数量逐渐庞大，惩戒力度也将下降，建议追加采用经济制裁的方式，增加对于虚假承诺的惩处力度。

在马允看来，不动产继承登记告知承诺不是申请人信用状况的反映，与个人信用无关，并不适用失信联合惩戒。申请人缺失证明材料本质上不是信用问题，“被继承人是否死亡，申请人的唯一继承人身份是否成立，不取决于申请人的诚信品格，而是一种客观事实。”

马允说，不动产继承登记过程中需要解决的核心问题是相关证明材料缺失情况下如何处理的问题。建议修改相关法条，要求申请人原则上承担相关材料的证明义务，但当申请人能举证证明自己穷尽所有途径仍然无法提供时，经过核实后应免除申请人提供相关证明材料的义务，直接办理继承登记。

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