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在第一篇文章行政协议纠纷实务系列（一）｜以一起政府特许经营协议诉讼为视角中，我们简要介绍了案情，讲了行政协议的概念及必备要素，以及区分行政协议和民事合同的意义、方法。同时，我们提到大公县政府在2016年4月15日向暖心公司下达解除《通知》后，暖心公司于2019年11月8日才以“应当召开听证会但未召开”为由，提起撤销“被告大公县政府于2016年4月15日以《通知》形式作出的解除供热特许经营协议、收回原告供热特许经营权的行政行为”的行政诉讼。然而，由于起诉期限已届满，结果被山东高院驳回起诉。

本文是系列文章的第二篇，将围绕以下问题展开：1、行政协议纠纷的诉讼时效和起诉期限分别如何确定；2.我们接手该案后，为什么向菏泽中院申请增加“请求确认被告大公县政府于2016年4月15日以《通知》形式作出的解除供热特许经营协议、收回原告供热特许经营权的行政行为无效”之诉讼请求；3.确认行政行为无效之诉是否受起诉期限的限制。

作者 | 贾伟波 赵丽

一、行政协议纠纷的诉讼时效和起诉期限

（一）在请求保护权利的期限方面，行政协议诉讼采用两分法

《行政协议司法解释》第二十五条规定，行政相对人对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。据此，在请求保护权利的期限方面，行政协议诉讼采用两分法：

一方面，针对行政机关不依法履行、未按照约定履行的履约纠纷，适用诉讼时效制度。诉讼时效一般为“权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起三年”[1]。

另一方面，针对行政机关变更、解除协议的单方权力性行政行为提起诉讼时，行政诉讼程序中适用起诉期限制度。起诉期限一般为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月”[2]。

（二）诉讼时效和起诉期限的区别

诉讼时效和起诉期限都是以设定一定的期间，且期间经过后都会对原告产生某种不利的影响，从而督促权利人及时行使权利，但二者存在以下重大的区别：

1.法律性质不同。起诉期限是诉的合法性要件，即起诉能被法院受理的法定条件，规定在行政诉讼法中，是诉讼程序法律制度。而诉讼时效是诉之有理由的要件，关系到权利人的权利是否为完全权利的认定，是民事实体法律规范。

2.产生的法律后果不同。起诉期限无正当理由届满后，原告丧失诉权，人民法院将不再受理原告提起的诉讼，已经立案的，将裁定驳回起诉[3]。而诉讼时效届满后，有关当事人可以到法院起诉，法院仍应当受理，不得以时效经过为由驳回起诉或不予受理，只是权利人的实体权利将不能得到法院的强制力保护。

3.可变性不同。诉讼时效在符合特定条件时，可以中断、中止和延长。起诉期限为不变期间，特殊情况下才可以申请延长或者扣除被耽误的时间，但任何情况下都不发生中断或中止的问题。

4.司法审查的主动性不同。在当事人未提出诉讼时效抗辩的情况下，法院不主动审查诉讼时效期间是否经过[4]。而起诉期限作为起诉条件之一，无论当事人是否提出抗辩，法院都应主动审查起诉时间是否超过期限，如超过，应依法裁定驳回起诉。

由此可见，在行政相对人“知道或应当知道行政机关单方变更、解除协议”的时间已超过起诉期限，而未超过诉讼时效的情况下，提起行政诉讼或民事诉讼进行争议解决的结果可能存在根本不同。

二、本案暖心公司诉请菏泽中院判决“撤销大公县政府解除特许经营协议的行政行为”，已超过法定的起诉期限

行政诉讼的起诉期限通常为六个月，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

本案中，2016年4月15日，大公县政府向暖心公司下发《通知》，明确要解除特许经营协议、收回特许经营权。而由于大公县政府的《通知》中并未告知暖心公司起诉期限，因此，起诉期限最迟至2017年4月15日到期。

而到2019年11月8日，暖心公司才提起行政诉讼，请求撤销大公县政府单方解除特许经营协议的行政行为，这明显已超过起诉期限，山东高院驳回暖心公司起诉符合法律规定。

三、我们申请增加“确认解除特许经营协议的行政行为无效”的诉讼请求，目的之一是为了弥补起诉期限已经届满的问题

暖心公司在行政行为撤销之诉失败后，觉得行政补偿的数额标准通常低于行政赔偿的标准，因此并未根据菏泽中院、山东高院在裁判文书中的指引去提起行政补偿诉讼，而是单独提起了行政赔偿诉讼，所谓单独，是指在没有经过确认县政府违法的情况下，直接请求县政府赔偿其损失3.1亿元。

根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《旧行赔解释》，法发[1997]10号，2022年5月1日失效）第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；……（７）符合法律规定的起诉期限。【注意：该法规有变化，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《新行赔解释》，法释〔2022〕10号，2022年5月1日生效）第十三条，行政行为未被确认为违法，相对人提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。行政行为已被确认为违法，并符合下列条件的，相对人可以单独提起行政赔偿诉讼：……④赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；……⑥在法律规定的起诉期限内提起诉讼。也即，相对人提起行政赔偿诉讼时，行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的，视为一并提起行政赔偿诉讼；对于单独提起行政赔偿诉讼的，在符合相关起诉条件的同时，还需要以行政行为已被确认为违法为前提。[5]】

那么，根据《旧行赔解释》，暖心公司单独提起行政赔偿诉讼，存在以下三方面的法律障碍：第一，大公县政府单方解除特许经营协议的行为，尚未被确认为违法；第二，不存在大公县政府已先行处理或者超过法定期限不予处理的情形；第三，暖心公司的行政赔偿诉讼，极有可能已经超过法定的起诉期限。

为了避免上述法律难题，我们研究后认为暖心公司不宜单独提起行政赔偿诉讼，而是需要以一并提起行政诉讼为前提。照此思路，在行政行为撤销之诉已经失败后，理论上暖心公司可以提起的行政诉讼包括“诉请确认行政行为违法”“诉请解除行政协议”“诉请确认行政行为无效”。接下来我们逐一分析可行性：

首先，关于“诉请确认行政行为违法”，《旧行赔解释》第二十三条规定，相对人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。也即，在起诉期限方面，诉请确认违法与诉请撤销没有区别，结果都是暖心公司已经超过了六个月的起诉期限。（注意：虽然该法规有变化，即《新行赔解释》第十九条规定，相对人一并提起行政赔偿诉讼，人民法院经审查认为行政诉讼不符合起诉条件的，对一并提起的行政赔偿诉讼，裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。但不影响最终判断和结果，因为新旧法规的意思都是：侵权的行政行为案件作为主诉不符合法定起诉条件的，一并提起的行政赔偿诉讼也不符合起诉条件[6]。）因此，这条路行不通。

其次，相对人“诉请解除行政协议”虽然有法律依据[7]，其法律后果也包括赔偿损失[8]。然而，鉴于行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而订立，当约定解除条件成就或法定解除情形出现，相对人怠于行使解除协议的形成诉权，将会导致协议关系处于不确定、不安定的状态，进而损害国家利益和社会公共利益，因此，相对人应在确定期间内或合理期限内请求法院解除协议，一旦超出该确定期间或合理期限，则法院不应支持其诉求。至于何为“合理期限”，由人民法院结合具体案情予以认定[9]。《合同法》第九十五条第二款对没有催告时的解除权行使期限规定不清晰，我们结合《民法典》第五百六十四条、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十一条等规定，可知解除权的除斥期间通常为一年。因此，即便暖心公司享有法定或约定的合同解除权，在2016年县政府解除协议、收回特许经营权之后，时至2021年9月才诉请解除协议的话，其解除权也因超过一年的除斥期间而消灭，解除请求难以得到法院支持。所以，我们也没有选择这条救济路径。

最后，关于“诉请确认大公县政府解除特许经营协议的行政行为无效”之诉。主流观点认为，“诉请确认行政行为无效”不受起诉期限的限制。这一观点如为我所用，恰好能够弥补本案暖心公司起诉期限已经届满的根本缺陷。而且，根据《行政诉讼法》第七十六条，人民法院判决确认无效的，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。因此，在逻辑上，行政行为无效之诉与行政赔偿请求能够衔接顺畅。

基于上述原因，我们在一审开庭前申请增加诉讼请求，即“确认大公县政府解除特许经营协议的行政行为无效”。我们的诉讼思路是：主张大公县政府在不具有法定或约定的合同解除情形，且未召开听证会的情况下，擅自解除特许经营协议，属于重大且明显的违法，法院应当确认无效[10]。并且，由于该无效的行政行为，给暖心公司造成重大经济损失，因此大公县政府应予以赔偿[11]。

四、行政行为无效之诉究竟是否受起诉期限的限制？

行政行为无效之诉，到底是否受到起诉期限的限制？关于该问题的答案，经过了一些变化：

（一）最高院在早先的裁判文书中，要么认为行政行为无效之诉也受起诉期限的限制，要么以案件实体结果论，即审理后认为行政行为不符合无效情形的，则适用起诉期限制度

在一些案件中，最高院认为“行政行为无效之诉应受起诉期限限制”。例如，在（2017）最高法行申4580号案件中认为“关于陈鸿祥主张无效行政行为不存在起诉期限的问题，行政诉讼法及相关司法解释并无针对无效行政行为起诉期限的特殊规定，行政相对人或者利害关系人起诉要求确认行政行为无效的，仍适用行政诉讼法及相关司法解释关于起诉期限的一般规定。一、二审法院分别裁定驳回陈鸿祥的起诉、上诉，符合法律规定”；在（2017）最高法行申8558号案件中认为“即便当事人提起的是确认行政行为无效的诉求，无论是根据修改前的行政诉讼法及其司法解释，还是修改后的行政诉讼法及其司法解释，也均无确认无效之诉不受起诉期限限制的规定”；在（2016）最高法行申2233号案件中认为“虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。”

而在另外一些案件中，最高院认为“在当事人提起确认无效之诉后，法院应进行初步甄别和审查。如果不属于无效情形，则应适用起诉期限制度，如果超期则驳回相对人的起诉”。例如：

在（2018）最高法行申8971号案件中认为“再审申请人主张有关案涉行政许可行为自始无效，不能适用起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条之规定，所谓无效行政行为应具备“行政行为实施主体不具有行政主体资格，或减损权利、增加义务的行政行为没有法律规范依据，或行政行为的内容客观上不可能实施”等“重大且明显违法情形”，而案涉行政许可行为尚不具备上述情形，故该主张不能成立。……因此，再审申请人之请求不符合行政诉讼的起诉条件，一、二审法院分别裁定驳回起诉、上诉，符合法律规定。”

在（2018）最高法行申2243号案件中，认为“王宗祥主张无效的行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，所谓无效行政行为需具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，本案并不存在重大且明显违法情形。故王宗祥从2015年6月18日起应当知道《征收补偿决定书》内容，其于2016年3月21日才提起诉讼，已经超过法定六个月的起诉期限且无正当理由，一、二审法院分别裁定驳回其起诉及上诉，符合法律规定。”

在（2017）最高法行申4081号案件中，认为“关于再审申请人主张被诉行政行为应属无效而不应受起诉期限限制的问题，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》七十五条规定的确认无效行政行为的前提必须是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，本案被诉行政行为是二七区京广路办事处冯庄村西街23号宅基地使用权人由何自学变更为李伟的行为，即使存在再审申请人主张的违法变更问题，亦达不到涉嫌重大且明显违法的程度，故，再审申请人关于本案不受起诉期限限制的主张不能成立，本院不予支持。”

在（2018）最高法行申293号案件中，认为“关于申请人何某1、周丽娟提起的确认无效之诉是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定……。再审申请人主张确认协议无效之诉不应受起诉期限的约束。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，无效行政行为需具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，在当事人提起确认无效之诉后，法院应进行初步甄别和审查。本案被诉行政行为的违法性明显未达到可能被确认无效的程度，则不应作为确认无效之诉继续审查。何某1、周丽娟对案涉《拆迁协议》提起行政诉讼的起诉期限，应自案涉《拆迁协议》签订时点即2009年9月11日起算，其迟至2016年1月28日起诉，其间虽可扣除向法院提起民事诉讼经过的期间，亦明显超过法律规定的起诉期限。”

（二）目前最高院的观点趋于一致，倾向于认为确认行政行为无效之诉，不受起诉期限限制

最高人民法院于2018年9月10日发布的《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》中明确指出：“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。……行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种‘确定力’。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了“重大且明显违法”的无效行为与一般违法行为。”

目前，主流观点还是秉持着传统的理论观点，即无效诉讼不应受到期限限制，最高院在行政审判中采纳主流观点，认为原告提起确认行政行为无效之诉，不受起诉期限的限制。例如：

在王淑荣再审行政裁定书【（2020）最高法行再341号，裁判日期为2020年12月31日】中，最高院认为：“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”

可见，确认行政行为无效之诉，不受起诉期限的限制，原告可以在任何时候诉请确认行政行为无效。从而，暖心公司增加“诉请行政行为无效”的诉讼请求，使得本案不再受到起诉期限的限制，避免了“起诉期限已届满”的法律障碍。最终，菏泽中院采纳了我们的意见，对行政行为无效案件进行了实体审理。

五、建议和忠告

行政诉讼中的起诉期限制度非常刚硬，法院会主动审查期限，超过了期限就不能进入诉讼程序。本案暖心公司即使有理，最终因超期起诉而未能撤销违法行政行为，确实令人惋惜。实践中，由于超过起诉期限导致行政诉讼失败的案例比比皆是，自然人、法人及其他组织在与行政机关打交道的过程中，本身就处于弱势地位，当遇到不公时，务必要咨询专业律师的意见，及早采取恰当的法律行动，避免因期限届满导致错失救济渠道、有理没地方说，律师也回天乏术。

此外，在实践中，行政行为无效条款主要是当事人超过法定期限的特殊情况下的补救措施。对于法定期限内的起诉，援引行政行为无效条款意义不大；当事人超过法定期限，但仍需法院受理的，无效理论才利害攸关[12]。但由于法院对行政行为无效的审查极为严苛并审慎适用，所以，指望行政行为无效之诉，存在一定风险。相对人在法定期限内要求撤销违法行政行为，才是明智之举。

引用及注释：

[1]《民法典》第一百八十八条、《民法总则》第一百八十八条。

[2]《行政诉讼法》第四十六条。

[3]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项。

[4]《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第二条。

[5]最高人民法院行政审判庭负责人就《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》答记者问。

[6]同上。

[7]《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条、第九条第（五）项。

[8]《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《合同法》第九十七条。

[9]最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第253页。

[10]《行政诉讼法》第七十五条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

[11]《行政诉讼法》第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

[12]《行政诉讼法》第257-258页，法律出版社，第3版，何海波著。

贾伟波，高朋律师事务所资深律师，贾伟波律师毕业于清华大学，获法学硕士学位。从业以来承办了大量疑难复杂的合同纠纷、破产清算衍生诉讼、执行异议及复议案件、仲裁司法审查案件、公司控制权争夺案，以及行政诉讼和刑事控告、辩护、申诉等案件。还参与了上市公司重大资产重组、新三板公司定增、股权收购、私募基金登记备案等非诉项目。曾撰写并发表律师实务类文章近百篇，尤为擅长股权转让相关业务，是《北京市律师协会律师承办股权转让业务操作指引》三名执笔人之一。

赵丽，高朋律师事务所资深律师，赵丽律师毕业于中国政法大学，获得国际私法专业硕士学位。自2011年至今十年以来，一直从事律师行业。赵丽律师主要从事公司治理及公司常年法律顾问业务，房地产、教育、互联网等行业领域的投资与并购、私募基金等非诉专项业务，以及金融与银行、建设工程等行业领域的民商事诉讼与仲裁业务。赵丽曾为多家上市公司、企业集团、世界500强企业、国有企业、外资企业等大中型企业提供诉讼与非诉讼法律服务。

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