淳安刑事上诉律师（淳安县律师事务所）

认罪认罚从宽制度与检察官

在刑事诉讼中的主导地位

作者：贾宇，浙江省人民检察院党组书记、检察长，法学博士

内容摘要：作为一项重大诉讼制度改革，富含中国特色的认罪认罚从宽制度被正式确立，影响意义深远。检察机关在该项制度中扮演着国家追诉的执行者、案件移转的过滤者、诉讼程序的分流者、合法权益的保障者、诉讼活动的监督者五重角色，检察官在刑事诉讼中的主导地位愈发凸显。新时代刑事检察工作应以此为契机，加快更新检察办案理念，深入推进捕诉一体改革，着力提升量刑建议质量，积极推动科技与办案融合，持续优化诉讼监督格局，切实做优刑事检察法律监督体系和法律监督能力现代化建设。

关键词：认罪认罚从宽制度　捕诉一体　角色定位　检察主导　刑事检察

2018年10月我国《刑事诉讼法》修改后，“认罪认罚从宽制度”正式被确立为我国刑事诉讼体系中的一项基本原则和制度。作为一次重大诉讼制度改革，其影响意义深远。认罪认罚从宽制度不仅充分体现了现代刑事司法的发展走势，有效助推国家治理体系和治理能力现代化，也使得检察官在刑事诉讼中的主导地位愈发凸显，为做优新时代刑事检察工作带来更多发展机遇与使命责任。如何全面落实认罪认罚从宽制度，准确把握检察机关在刑事诉讼中的地位作用，继而持续优化刑事检察职能格局，都将是今后一段时期检察机关面临的重大课题。

一、认罪认罚从宽制度的基本内容

近些年来，我国社会大局保持长期稳定，但国家安全和社会治安形势依然严峻复杂，涉暴恐、网络金融诈骗、新型毒品、“套路贷”等涉众广危害大的类型犯罪案件不断增多，司法办案难度加剧。① 同时，如图所示，案件数量、人数均呈现大幅增长。2018年，三年以下有期徒刑的轻罪案件比例占到全国检察机关移送审查起诉案件总量的80%。司法机关惩治犯罪、维护稳定面临着巨大案件压力，甚至有时超过司法资源的最大承载量。② 司法超负荷运转，极易出现“公平打折”的情况。同时，久拖不决的案件亦或是“简单粗暴”的办理方式都会激发案件内外矛盾，增加社会风险。在此背景下，党的十八届四中全会提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。试点“催生”立法，从探索 刑事案件速裁程序的局部程序试点到刑事案件认罪认罚从宽制度整体制度试点，司法机关用将近５年的时间合力交出一份立法认可、富含“法治智慧”的改革答卷。2018年10月26日，全国人大常委会通过《关于修改＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的决定》，司法改革成果以法律形式予以固定，认罪认罚从宽制度至此正式确立，标志着我国以速裁程序、简易程序、普通程序有序衔接、繁简分流的多层次刑事诉讼体系逐步成熟定型。2019年10月24日，“两高三部”共同发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），为准确理解、适用认罪认罚从宽制度提供了更具规范性、可操作性的实施路径。

（一）认罪认罚从宽制度的核心要素

《刑事诉讼法》第15条规定，“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理”。从中可得知，“认罪”“认罚”和“从宽”系认罪认罚从宽制度的核心 要素，《指导意见》也在如何把握上述“三要素”方面作出专门规定。其中，“认罪”“认罚”是适用条件，“从宽” 是处置结果。

１． “认罪”的认识与把握。“认罪”体现了犯罪嫌疑人、被告人（以下统称为被追诉人）对行为犯罪性质的认识，是悔过态度的外在表现。其定义实际上融合了刑法中自首、坦白条款有关“如实供述自己的罪行”的解释规定，要求“认罪”必须是实质性的承认。③ 实践中，主要需注意三个问题：一是认罪的真实性。要求被追诉人自愿如实地作出，特别注意审查排除有些被追诉人在存有不利证据指向或无法忍受被羁押、等待审判煎 熬的情况下，“退而求其次”，以有违事实真相的“有罪供述”博取从快、从宽处理的“好处”。二是认罪的完整性。供述的内容能够反映主要犯罪事实，或仅对个别事实情节及行为性质有一定辩解但最终接受司法机关的认定意见，不影响定罪量刑基本事实的，可被认定为“认罪”。但对于隐瞒自身身份、认为部分或全部犯罪事实不是犯罪的，则无法对整个案件适用认罪认罚从宽制度。三是认罪的时间点。认罪认罚从宽制度有着激励、引导被追诉人主动供述犯罪事实、积极配合司法活动等设计初衷，“认罪”时间越提前，内容越全面、准确，就越有助于司法机关及时获取证据、侦破案件、减少损失。因此，需要关注“认罪”的具体时间点，并根据不同诉讼阶段，在后续的处置环节作区别化“从宽”对待。如认罪认罚从宽制度试点中，浙江某基层人民检察院制定了《认罪认罚情节考察表》，记录从侦查到提起公诉等诉讼环节的“认罪”情况，通过定位时间点，分别适用30%、20%、10%的从宽幅度量刑。

２． “认罚”的认识与把握。“认罚”是被追诉人悔罪态度的直接表现。即在认罪基础上，自愿接受所认之罪在实体法上带来的刑罚后果，同意检察机关量刑建议，签署具结书。在这份具结书中，包含个人身份情况、认定的犯罪事实及罪名、量刑建议、适用诉讼程序等相关内容。由于“认罚”与“认罪”同为适用认罪认罚从宽制度的前提条件，故而其要求也必须是实质性的。被追诉人只“认罪”不“认罚”，或者表面上“认罚”，背地里却有串供、毁灭证据或者故意隐匿、转移财产、不赔偿被害人损失等类似行为的，均不能适用该项制度。“认罚”仅限实体处罚，与司法程序选择适用并无关联，即在没有新的犯罪事实的情况下，被追诉人不同意案件适用速裁程序、简易程序的，不影响“认罚”的认定。

３． “从宽”的认识与把握。“从宽”是在同时具备上述二要素条件下的最终司法处理结果，也是该项制度的“魅力”所在。具体而言，在侦查阶段更早地达致采取非羁押性强制措施条件，特殊案件的撤销制度；在审查起诉阶段检察机关作出不起诉决定、从宽的量刑建议、适用或变更宽缓强制措施等；在审判阶段法院采纳检察机关的“从宽量刑建议”，或根据查明的犯罪事实及被追诉人认罪认罚具体情况等依法作出“从宽”判决。这其中，也有三点需要明确：一是依法“从宽”。“从宽”的司法处置均应当遵循刑法、刑事诉讼法的基本原则和具体规定，必须于法有据，不具备法定减轻处罚情节的，应当在法定刑幅度以内提出从轻处罚的量刑建议；对其中犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可依法作出不起诉决定。二是一般应当从宽。树立认罪认罚案件从宽处置的基本导向，即符合制度适用条件的案件一般应当“从宽处置”。三是从宽有度。严格贯彻宽严相济刑事政策，根据犯罪行为的具体事实、性质、情节和对社会的危害程度，决定是否予以“从宽”，并确定“从 宽”的幅度，确保宽严有别、罚当其罪。特别是对于犯罪性质恶劣、犯罪手段残忍、危害后果严重以及累犯、再犯的犯罪分子，应当严格限制“从宽”幅度，或依法予以严惩。

（二）认罪认罚从宽制度的中国特色

2016年中央政法工作会议指出要在借鉴辩诉交易等制度合理元素基础上，抓紧研究提出认罪认罚从宽制度试点方案，并经全国人大常委会授权后，选择有条件的地方开展试点。④ 从试点到立法确立，始终有舆论观点认为，我国认罪认罚从宽制度本质上是美国“辩诉交易”的“翻版”，这种观点是不符合实际的。美国的辩诉交易制度正式确立于1970年的“布拉迪诉美国案”，在美国联邦及各州的犯罪案件中，均有超过90%以上的案件通过辩诉交易解决。该项制度是指检察官与被告方进行谈判，以撤销指控、降格控诉或要求法官从 轻判处刑罚等为条件，换取被告人作认罪答辩或满足控诉方其他要求。如果达成协议，且经法官审查协议内 容自愿、合法，则不再进行开庭审理，直接对被告人定罪判刑。我国的认罪认罚从宽制度一定程度上吸收借鉴了域外如美国“辩诉交易制度”、英国“有罪答辩制度”等诉讼制度的有益经验，但并不是单纯的“拿来主义”，而是在此基础之上，内化融入于我国刑事诉讼体系，符合我国国情的一项特殊制度创新。这其中，既能反映出对中华传统“和合”文化的继承，也可体现对红色法律文 化如陕甘宁边区刑事调解制度、本土社会基层治理经验如“枫桥经验”等的发扬。⑤ 在制度设计上与域外制度尤其是辩诉交易制度有着显著区别：一是证据裁判标准。认罪认罚从宽制度坚持证据裁判原则，不以降低 案件证明标准为代价，即审查与裁判仍应达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的认定标准；案件事实不清、证据不足的，即便被追诉人认罪认罚也不能定罪处理。而辩诉交易制度中控辩双方在案件事实有争议或者证据有疑问的情况下仍可进行协商“交易”。二是控辩协商内容。认罪认罚从宽制度坚持罪刑法定原则，控辩双方仅能就具体量刑进行协商，罪名和罪数均不在协商范畴。而辩诉交易的内容不仅包括量刑，还包括罪名和罪数，即美国检察官可将降格指控作为条件，与被告方进行协商“交易”。三是法定诉讼程序。适用认罪认罚从宽制度案件除作不起诉处理以外，对被追诉人的定罪量刑依然要坚持庭审实质化原则，必须经过法庭开庭调查核实。而辩诉交易制度下，只要被告人认罪服法，法官就可以不经审理直接作出判决。

（三）认罪认罚从宽制度的价值意义

最高人民检察院张军检察长强调，“要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识认罪认罚从宽制度是节约司法资源、化解社会矛盾、减少社会戾气、促进社会和谐的重要落实方式和环节。” ⑥认罪认罚从宽制度有着极为丰富的价值内涵和重要的实践意义，具体表现为：

１．认罪认罚从宽制度是贯彻宽严相济刑事政策，促进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。宽严相济刑事政策作为我国的基本刑事政策，要求根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”。⑦ 全面适用认罪认罚从宽制度，进一步释放了谦抑、审慎、善意的刑事司法理念，对适用认罪认罚从宽制度的刑事案件，特别是对其中轻罪案件的从宽、从快、从简处理，一方面可以鼓励 和促使更多被追诉人认罪服法，降低审前羁押率，使案件及时得到司法处置，避免诉讼迟延；另一方面也有利于促成双方当事人达成和解，被害人及时得到赔偿，被破坏的社会关系尽早得以修复，维护社会和谐稳定；同时，在量刑协商的过程中，既对被追诉人惩罚警示和教育矫治，也对被害人释法说理、安抚救助，司法活动的 参与充分性、处置精准度将显著提升，司法机关对案件风险控制化解能力也得到进一步增强。

２．认罪认罚从宽制度是推动案件繁简分流，提升刑事司法质效的有力抓手。据统计，适用认罪认罚从宽制度以来，检察机关审查起诉平均用时缩短至26日，速裁案件缩短至5天；适用速裁程序审结的占70%左右，当庭宣判率达95%；适用简易程序审结的占25%左右，当庭宣判率为79.8%。⑧ 通过刑事案件的繁简分流，为司法机关腾出资源空间，可以集中精力办理5%的重大复杂疑难案件，真正实现了简案快办、繁案精办。在司法效率提升的同时，案件质量并没有降低，证据裁判意识反而得到了加强和巩固，特别是被追诉人 为争取“从宽”的结果，主动积极地自愿如实供述，有效促进司法机关收集客观性证据、起获犯罪工具或者赃款赃物等关键物证、查明犯罪事实等，因而也有利于提高案件质量。

３．认罪认罚从宽制度是优化刑事诉讼结构，构建良好诉讼生态的重要举措。现代刑事司法的发展趋势是让当事人更为充分地参与刑事诉讼活动。推行认罪认罚从宽制度，检察机关在充分听取被追诉人及其辩护人或值班律师以及被害方意见的基础上，控辩双方进行充分平等有效的量刑协商，由检察机关根据案件实 际和认罪认罚情况提出量刑建议，最后由法院判决确认，控辩审三方诉讼结构得以优化。此外，认罪认罚从宽制度还对侦查机关、检察机关、审判机关及律师（值班律师）在量刑具结等方面提出了明确的要求，推动各方沟通协作。传统的对抗、单向诉讼结构逐步向合作、互动的良性诉讼生态转变。

二、检察机关在认罪认罚从宽制度中的角色定位

根据《刑事诉讼法》《指导意见》相关规定内容，检察机关在认罪认罚从宽制度中主要承担权利告知，意见听取，被追诉人自愿性、合法性审查，证据开示，认罪认罚具结，起诉裁量，刑事活动监督等职责。具体而言，可体现为如下角色定位：

（一）国家追诉的执行者

现代法治国家对犯罪的追究是通过检察官代表国家将犯罪人告诉交到法院审判而实现的，我国亦是如此。作为一项重要的诉讼职能，检察机关负责将涉嫌犯罪的被追诉人提起公诉，要求法院审判，以实现国家刑罚权。因此，审判需以起诉为前提，并受起诉范围的限制。特别是认罪认罚从宽制度推行以来，被追诉人更早地感知到国家的司法惩戒态度，检察官的追诉内容也以具结书的形式予以提前展示，秉持客观公正立场 的检察官“双重身份”将会更为充分地呈现出来：⑨一方面，通过引导侦查、指控、证明、辩论等履职方式追诉 犯罪；另一方面，检察官还有保护无辜者的法定职责，在证据收集方面不仅要收集有罪罪重的证据，也要注重 无罪罪轻证据的收集；在适用法律时要全面考虑，“宁失不经，不伤无辜”。

（二）案件流转的过滤者

一直以来，关于刑事诉讼中公检法三家的职能有一种流水线作业式的比喻：即公安“做饭”、检察“端饭”、 法院“吃饭”。这其实是对我国刑事诉讼的制度设计、检察机关的法律监督职能等的误解。在此比喻之上，刑事检察工作不仅包括“端饭”，还要引导公安“选菜”“放佐料”，并能自行“寻菜”“翻炒”，甚至将质量不合格 的“菜品”扣留，自行消化或是要求公安拿回。因此，检察机关不是案件的“搬运工”，而是案件的“质检员”，具有案件过滤的功能：检察官通过对提请批捕、移送审查起诉案件的审查，将未达批捕、起诉标准的案件筛选出来，仅将“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的案件提起公诉，从而确保案件质量。在认罪认罚从宽制度中还规定了例外情形。《刑事诉讼法》规定，被追诉人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家 重大利益的，经最高人民检察院核准，检察机关可以作出不起诉决定或者部分不起诉，公安机关可以撤销案件。这表明法律赋予了检察机关对极少数特殊有罪案件的实体超常规出罪权。

（三）诉讼程序的分流者

检察机关除依法充分运用不起诉职权对案件“限流”外，主要还实现了对案件“导流”，即以“认罪”为分叉点，“不认罪”的案件自然适用普通程序，“认罪”的案件则根据案件具体情况再决定适用速裁程序、简易程序或是普通程序。这里面需要注意的有三点：一是程序的适用标准。“繁简”的判断标准并不完全取决于案件的罪名、人数、危害程度等因素，而主要是取决于案情的本身。二是程序的影响阶段。传统意义上讲，三种类型的诉讼程序仅适用于审判阶段，直接体现在庭审之中。实际上，随着认罪认罚从宽制度的推行，审判阶段 的区别化处理已经渗透到审前阶段。这种渗透，虽然仅表现为办理期限缩短等程序性变化，不会对定罪量刑产生影响，但减轻因等待司法制裁的煎熬，对于被追诉人来说，也是极具吸引力的。三是程序的启动主体。虽然刑诉法明确，适用速裁程序、简易程序要征得被追诉人的同意，但并不意味着被追诉人有程序的决定权。实践中，在审查起诉阶段，侦查机关及被追诉人及其辩护人均有权向检察机关提出适用何种程序的建议，但最终向被追诉人列出程序“可选菜单”的是检察机关。换言之，检察机关负责划出程序最简红线后，再由被追诉人根据其意愿进行选择。

（四）合法权益的保障者

在认罪认罚从宽制度中，检察机关对三类刑事诉讼参与人的合法权益保护尤为关注，法律上也对此作了特殊的制度安排。第一类是被追诉人。通常而言，被追诉人无论是在法律知识储备，还是诉讼经验累积等方面均相对匮乏。为全面、充分地促使其对认罪认罚的性质和法律后果的认知，检察机关在受理案件时应当及时全面地告知其可免费获得值班律师的法律帮助、自愿认罪一般获得从宽处罚等诉讼权利内容，尤其是要详细而又具体地告知认罪认罚从宽制度的相关法律规定。随后，检察官除通过审阅卷宗、讯问核实等工作查明案件事实以外，还要对被追诉人认罪认罚的自愿性进行同步审查，排查是否有外力的不当干涉或是自身的认 知错误等情况。而后进行的认罪认罚协商，检察官将会进一步就被追诉人涉嫌的罪名、适用的法律条款、具备的从宽处罚情节、提出的量刑建议和程序进行阐述，并充分听取意见，最终在法律允许的范围内达成各方 接受、认可的“理想结果”。待被追诉人签署具结书后，这种结果以书面化形式予以固定，具有了法律效力的保障。第二类是辩护人（值班律师）。被追诉人量刑具结时，应当有辩护人或值班律师在场方能签字具结，以 体现其认罪认罚的自愿性；辩护人或值班律师也需在具结书上签字，表明其见证了认罪认罚具结过程的合法性、真实性。实践中，目前争议较大的问题是值班律师能否阅卷，有观点认为值班律师仅为法律咨询和程序见证，没有必要阅卷。从浙江省的情况看，全省认罪认罚案件中有８０％的犯罪嫌疑人系由值班律师提供法律帮助。我们倾向认为值班律师享有阅卷权，因为值班律师只有阅卷才能真正对案件事实、证据及定性发表 意见，否则就成了“花瓶摆设”，无法达到制度设计的预期效果。为此，浙江公检法司和国安部门还联合出台了《关于进一步加强和规范刑事法律援助全面推进刑事案件律师辩护全覆盖和值班律师法律帮助工作的意 见》，在委托辩护、法律援助辩护律师和值班律师帮助之间建立了无缝对接机制。该意见中就明确规定，值班律师提出阅卷要求的，办案机关应当及时予以安排，并为其阅卷提供便利。而在后续出台的《指导意见》中，也支持了这一观点。第三类是被害人。《刑事诉讼法》规定，适用认罪认罚从宽制度应当听取被害人意见。

尊重和保障被害人合法权益，对于修复社会关系、化解矛盾意义重大。检察机关应当将犯罪嫌疑人是否与被害人达成和解协议或者赔偿被害人损失、取得被害人谅解，作为提出量刑建议的重要考虑因素。此外，即便双方已经达成谅解，检察机关仍应及时听取被害人的意见。虽然，被害人一般不会对认罪认罚程序的适用提出异议，但通过这样的制度设计，被害人的诉讼参与渠道被拓宽，话语权和知情权也得到有效保障，检察机关在核实“谅解”的真实性过程中能够增进对案情和风险的把控。总之，检察机关应以认罪认罚从宽制度为契机，鼓励被追诉人退赃退赔，挽回被害人经济损失。同时，不能因为被害人的无理要求，就让真诚悔罪的被追诉人失去从宽处罚的机会。检察机关要严格按照法律规定给予从宽处罚的机会，强化对双方当事人的释法说理工作，争取理解，努力化解纠纷矛盾。

（五）诉讼活动的监督者

强化对认罪认罚案件多维度的法律监督制约，确保制度准确适用，是检察机关法律监督宪法定位的必然 要求。认罪认罚案件中，检察机关的监督制约作用有两个侧重点：一是对侦查活动的监督。检察机关通过提前介入侦查引导取证、自行补充侦查、建立案件质量评析和证据标准指引机制、检察建议等，加强对侦查阶段 认罪认罚自愿性和取证合法性的审查工作，对非法证据坚决予以排除，避免因犯罪嫌疑人认罪认罚降低证明标准，确保准确适用法律，防止无罪案件发生。比如浙江省某基层人民检察院办理的一起案件，侦查机关认 定犯罪嫌疑人严某入户盗窃金额近1200元，尚未达到数额较大标准（3000元），但因构成入户盗窃，遂以盗 窃罪移送审查起诉。严某到案后也表示认罪认罚。按照惯常处理，这类案件可以适用速裁程序，一般在十日之内即可提起公诉。但检察官经审查发现，严某进入盗窃的平房处于一片苗木地的中心，建造的最初目的是摆放生产工具、农忙时做饭及避雨，不是用于“家庭生活”。经补强证据和分析论证，检察官认为该案不具备 “入户”情节。据此，检察机关认定严某虽有盗窃的行为，但不构成犯罪，对其作不起诉处理，并建议侦查机关 对其行政处罚。二是对审判活动的监督。认罪认罚案件的审理容易出现两个极端：一种是庭审形式化，另一种是过于强调审判权，对检察机关的量刑建议无故不予采纳。检察机关要着重审查人民法院适用法律是否正确，诉讼程序是否合法，并加强对诉判不一案件的审判监督。比如浙江某检察机关办理的一起危险驾驶认 罪认罚案件，控辩双方已经认罪认罚具结，检察机关依法提出拘役二个月十五日的量刑建议，但一审法院在没有充分理由的前提下，未采纳检察机关量刑建议，判了拘役三个月十日。检察机关认为一审法院违反刑诉 法中关于量刑建议“一般应当采纳”的规定，适用法律不当，遂提出抗诉。二审法院采纳了抗诉意见，撤销原判，改判被告人拘役二个月十五日。

三、检察官在刑事诉讼中的主导地位

在侦查阶段工作量基本不变，审判阶段明显精简的情况下，检察机关承载了大部分且是实质性的诉讼工作，认罪认罚从宽制度的决定适用权在检察机关，最为关键的量刑具结在检察环节，检察官的量刑建议法官 还“一般应当采纳”，以上都体现了检察官的主导责任。有不少学者指出，随着认罪认罚从宽制度的适用，将会建立或者加强检察机关在刑事诉讼中的主导地位。这种观点是有法律和实践依据的。检察官有权决定 刑事案件走向，是刑事诉讼程序事实上的核心，检察官的主导地位在刑事诉讼中早就存在，有其形成的历史必然性。在域外，欧美检察官常扮演着刑事案件中“独特”的裁判者角色，在刑事司法中的作用也随诉讼制度 的演化发展而不断得到增强：美国检察官的辩诉提案很少被法官否决，欧洲检察官的刑事处罚决定鲜被驳回，等等。而此次我国以认罪认罚从宽制度为重点的刑事诉讼制度改革有力地将这种“检察官主导”从“幕 后”推到了“台前”，这才有了更多人的认同与支持。

（一）检察官在刑事诉讼中的主导地位释义

从某种意义上讲，指控、证明犯罪最终“舞台”在于审判环节的庭审，而批捕、审查起诉等诉讼活动均系为 达到审判标准而做的准备。因此，检察官必须审查采取何种强制措施，决定捕与不捕，还要对案件的走向、证 据的收集给予指引，侦查机关也要按照检察机关的意见去补充侦查、收集证据、完善事实的认定，如达不到标准，检察官还要将案件退回补充侦查，继续给予指引。这种侦查“引导”正是主导地位的体现。在审判阶段，检察官的“主导”地位更为明显。根据不诉不理的中立原则，法官的职责为“听”与“断”，案件审判程序的发起、审理进程、控辩交锋等均由检察官的指控职能所决定。因此，真正主导并决定庭审走向的应为检察官（公诉人），他需要在法庭上指控犯罪事实，指明适用的法律条款，并拿出相应令人信服的证据、理据，倘若无法拿出就会面临被法院宣告无罪、改变案件定性的风险。审判后，检察官认为判决不当的还要抗诉，执行环节违法的也要监督。通过以上分析，就会发现检察官的“主导”并不是明确你高我低，或者是权力上的主次，而是一种源于责任的使命担当，要求检察官务必正确、充分、积极地履职。据此，检察官主导地位可分三方面予以把握：

１．检察官的主导地位是由宪法所赋予的。《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的 法律监督机关。”这决定了检察机关必须对包括刑事诉讼活动在内的执法行为进行过程性监督，以防止侦查滥权和审判恣意，推动侦查机关、审判机关依法履职。同时，《宪法》第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，相互配合，相互制约，以保证准确有效地执行法律。”检察机关处于刑事诉讼中承上启下的重要环节，贯通整个诉讼程序，前承侦查、后启审判执行。一方面，检察机关通过行使公诉权，主导推动刑事诉讼进程，以追诉犯罪的方式督促各类参与社会活动的主体遵守法律；另一方面，检察机 关以审查逮捕、审查起诉、出庭公诉、判决裁定审查等方式，从实体与程序两个维度，对案件事实及犯罪性质认定、强制措施适用等侦查及审判活动实施监督，确保案件质量，做到不枉不纵，防止错案、漏案的发生。因此，检察官对侦查的引导监督、审前的过滤、积极的庭审指控及审判、执行监督所体现的主导地位，均是严格在宪法框架下履行，是新的时代背景下强化检察履职的客观需要。

２．检察官的主导地位是由刑事诉讼制度设计所决定的。根据我国刑事诉讼的制度设计，检察机关是唯一全程参与刑事诉讼活动的国家权力机关。从立案到审判，甚至再到判决执行，检察机关几乎能够接触到所有诉讼环节和诉讼参与人，可以掌握最为详实的案件信息，同时还拥有充足的制约监督手段。因此，唯有检察机关具备刑事诉讼全流程监督制约的条件和能力。随着认罪认罚从宽制度的确立，检察机关对于案件处理有了更为实质性的影响。一方面，程序上的影响。检察机关拥有适用认罪认罚从宽制度启动权、诉讼程序 选择权，虽然侦查机关、审判机关以及被追诉人、辩护人等均可建议，但最终的决定权在检察机关。另一方面，实体上的影响。检察机关运用不起诉权等“截流”未达追诉标准的案件，就是对案件的实质处理。对于提起公诉的案件，同样会产生实质影响。例如前文提及“一般应当采纳”的问题。根据《刑事诉讼法》第201条 第一款的规定，认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。“一般应当”意味着以采纳为原则，不采纳为例外。上述规定赋予了检察机关量刑建议相对的刚性。过去，检 察机关的量刑建议是一种程序性的建议权，是否采纳决定权在于法院。但是在认罪认罚从宽制度下，量刑建议权不同以往仅是“建议权”，而是检察机关基于被告人认罪认罚，代表国家公权力作出的具有司法公信力的允诺，应当得到审判权的充分尊重。《刑事诉讼法》规定，法官可以改变检察官量刑建议的理由有五种情形。除此之外，法官只能在量刑建议“明显不适当”的情形下才能改变量刑。换言之，法官如果不采纳检察官的量 刑建议，且不具备以上五种情形的，必须依法说明量刑建议有怎样的“明显不适当”。对于这一问题，理论实 务界仍有不同看法，有的专家认为办案机关要有容忍被告人反悔、正确对待法院依法裁判的心态，不宜动用抗诉权。但这一观点忽视了检察机关系法律监督机关的职能属性，检察机关的量刑建议权不是域外所谓 的“求刑权”，检察机关的抗诉权也不是当事人的“上诉权”；这种观点也忽视了认罪认罚从宽制度中司法机关 相互配合相互制约的关系，《指导意见》明确指出完善人民检察院对刑事审判活动的监督机制，加强对认罪认罚案件办理全过程的监督，规范认罪认罚案件的抗诉工作，确保无罪的人不受刑事追究、有罪的人受到公正处罚。检察机关行使抗诉权是有充分的条件和理由的：一是抗诉权是检察机关的一项重要法律监督职能。无论是英美法系还是大陆法系，尽管两大法系之间的司法文化传统和诉讼结构模式存在差异，但均存有以检察（控方）上诉或抗诉制约审判权的权力配置。既然《刑事诉讼法》对“一般应当采纳”“应当说明理由和依据” 等作出专门规定，检察机关自然有权通过行使抗诉权制约未能遵循法律规定的审判行为。二是被追诉人上 诉后从宽基础丧失。从宽系在认罪认罚基础上方能获得的司法宽恕，被追诉人上诉表明了这种从宽基础已经丧失，在现有刑事诉讼体系下，唯有动用抗诉权才能保障罪责刑相适应。三是基于维护良好诉讼秩序的考量。实践中已出现有的认罪认罚被追诉人为达到“留所服刑”“试探性求宽”等目的滥用“上诉不加刑”原则的 情形。如不加以限制，极易出现竞相效仿的诉讼秩序混乱局面，形成破窗效应。这不仅违背了制度设计初 衷和原则，把蕴含司法公信的“认罪认罚具结书”当做参与诉讼流程的“作弊工具”，还使得刑事案件处置变得 更为冗杂，案件办理效率大打折扣。

３．检察官的主导地位是由现代刑事诉讼制度发展所孕育的。在大陆法系国家流传着一个法谚：“刑事程 序是检察官的程序”，意指检察官是刑事程序的主导者。传统的大陆法系诉讼理论和程序中，检察官是侦查权的法定主体，警察只是检察官的辅助机构。而随着刑事案件的高发以及司法负担的加重，传统的刑事诉讼程序正在进行价值和结构上的变革，包括欧美主要法治国家在内，刑事诉讼制度普遍经历了从自诉到公诉的转变，其刑事程序均不同程度地出现部分案件的实体处置权由法官向检察官转移的改革动向：美国自1704 年康涅狄格州首个完全废除自诉制度后，至18世纪末各州基本都建立了检察官公诉制度；瑞士、德国、意大利等大陆法系国家废除预审法官，将刑事调查实质性地交与检察官，使之成为诉讼程序的掌握人；作为刑事 处罚令制度的发源地，德国规定只有经检察官书面申请方可启动刑事处罚令程序，且检察官应向法官提出具体的处罚建议，法官可不经庭审程序接受申请并向被追诉人发出，刑事处罚令效力等同于生效判决，等等。最高人民检察院原副检察长朱孝清同志曾指出，“纵观世界刑事诉讼发展史，随着有罪必罚的报应刑理念让位于预防主义的刑罚理念，随着犯罪的‘高涨’和诉讼经济思想的勃兴，检察官的自由裁量权都呈扩大之势。”由此可见，检察官的主导地位是现代刑事诉讼制度发展的必然结果，符合刑事司法规律，与世界刑事 诉讼改革大势同向。

（二）审判“中心”与检察“主导”的关系

实践中，在对认罪认罚从宽制度、检察官主导地位的认识上，目前还存有一定争议。有的认为适用认罪 认罚从宽制度案件中，庭审环节被大大简化，有的案件仅需几分钟就可审理完成，根本没有实现庭审实质化。还有的认为既然检察“主导”，那么审判就不可能是“中心”，更何况认罪认罚从宽制度还把大量重要工作放到了庭前。因此，上述两种观点均认为认罪认罚从宽制度、检察官的主导地位偏离了我国“以审判为中心”的刑 事诉讼制度改革方向。如何理解“以审判为中心”成为准确认识上述问题的关键。首先，需要明确的是，以 “审判”为中心，不是以法院为中心。这里的“审判”，实质上是以审判职能为中心，即侦查、起诉服务于审判，均要为刑事诉讼目的实现、诉讼程序终结提供一切便利的条件。各项服务工作又最终具化为符合审判要求和标准的证据，而证据的形成、取得、运用的工作主要由侦查、起诉承担。因此，“以审判为中心”实际上加重 了侦查、起诉的重要性和责任。由此，我们可以得出这样的结论：第一，“以审判为中心”是诉讼规律的必然要求，应以“切实有效地达到审判条件和目的”作为判断标准。第二，证据是审判、庭审的核心，它在不同诉讼程序的实现方式可能有所差异，但均要达到审判的标准。“轻轻重重”的司法资源分配更能满足“轻”案兼顾效率的需求，为“重案”庭审证人、鉴定人、侦查人员出庭作证和律师辩护留足空间。第三，保证诉讼参与人充分 参与，强化公检法配合制约是法院作出高质量公正裁判的基础和需要，这也是服务保障审判职能的重要组成部分。认罪认罚从宽制度、检察官的主导地位并没有改变和动摇审判职能的中心地位，反而为实现这一目标提供了重要的助推力。审判“中心”与检察“主导”是依据各自的职能而存在的，也是依据各自的职能分别发挥着作用，但其目的具有一致性，都是为了实现司法公正，使人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。“主导”是“中心”深 化发展的必然产物，是将审判的标准和要求传导至审前的有效路径；“主导”也是“中心”深化发展的有力支撑，通过审查、过滤、分流案件，提出量刑具结意见，有效推动审判活动的进行。此外，“中心”与“主导”还存在 着良性的制约：“主导”限定了审判范围，对审判活动进行监督；而“中心”的审判活动要检验“主导”的工作成 果，也就是审理案件，拥有最终的裁判权。因此，二者不是对立的概念，反而是相互作用，相辅相成。

四、新时代刑事检察工作的展望与思考

当前，我们正面临着世界百年未有之大变局，国际形势、国内发展等各方面带来许多不确定因素，检察工作也面临着诸多新情况新挑战。党的十九届四中全会明确提出要完善检察制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威。2019年以来，全国检察机关主动顺应社会主要矛盾变化，通过内设机构系统性、整体性、重塑性改革等，构建形成了刑事、民事、行政、公益诉讼检察并行的“四大检察”法律监督总体布局，并作出了做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察的重要部署。刑事检察是检察机关的传统职能和优势项目，如何擦亮检察机关的这一“金字招牌”，更好地履行主导地位、发挥主导作用，对检察工作的长远发展至关重要。笔者认为，要以落实认罪认罚从宽制度为牵引，走司法办案专业化、组织体系科学化、检察队伍职业化道路。具体地讲，需实现法律监督理念现代化、法律监督体系现代化、法律监督能力现代化，并着重把握以下五个方面的内容：

（一）加快更新检察办案理念 理念是指导、引领检察机关办好案件的思想、灵魂。“头脑”要与时俱进、常思常新，才不会限制住“手 脚”。对于检察机关而言，就是要以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指引，主动融入国家 治理体系和治理能力现代化发展大局，不断完善更新司法政策、检察政策。具化到刑事检察领域，首先要树 立“三位一体”的追诉理念。检察官应秉持客观公正的立场，坚持不放纵犯罪、不伤及无辜、罪责刑相适应三 者统一、并重。中国检察机关是司法机关，检察官不是政府律师，不仅仅是公诉人。检察机关是犯罪的追 诉人，同时也是无辜者的保护人，追诉中的公正司法人。特别是当前，检察官对案件办理的实质性影响不断 扩大，更要准确适用法律，审慎行使诉讼职权。比如近年来检察机关对河北涞源反杀案、昆山于海明案、福州赵宇案、杭州盛春平案等几起正当防卫案件依法履职，通过不起诉权的行使，纠正了社会关注的一些案件，得到了广泛认可，同时也引领了社会正义和价值取向。其次要倡导双赢多赢共赢的监督理念。在刑事诉讼中，检察机关依法对侦查机关、审判机关、执行机关进行法律监督，通过监督帮助解决问题、补齐短板。监督者与被监督者的地位是平等的，目标是共同的，价值是一致的。不能因检察机关的法律监督职能或是主导地位等，就非得分出个“你高我低”“你对我错”。而是应当认识到开展监督最根本的目的就是为了做好工作，让广大人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。所以检察机关要更新监督理念，摆正自身位置，要充分运用 好政治智慧、法治智慧，既要问题找得准、谈得透，也要时机正确，方式恰当。第三要践行新时代“枫桥经验” 的治理理念。“枫桥经验”发源于浙江的诸暨枫桥，经过五十多年来的探索创新、复制推广，现已成为中国特色社会主义社会治理体系的重要组成部分，集中体现了基层社会治理的中国智慧和中国方案。做好新时代 的刑事检察工作也要践行好“枫桥经验”，以人民为中心，摒弃“就案办案”传统思维，大力推进诉源治理工作， 通过“检调对接”、释法说理等方式促成刑事和解、认罪认罚，努力把案件矛盾化解在检察环节。同时，深挖总 结案件背后的深层次社会问题，以检察建议、专题调研报告等形式有力推进社会治理现代化建设。

（二）深入推进“捕诉一体”改革 “捕诉一体”，即检察机关内部同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等工作由原来的不同办案部门的不同承办人办理转变为同一办案部门的同一承办人办理。这种设置优化了审查模式，减少了不必要的重复劳动，与繁简分流的刑事诉讼程序设计相配套，有利于实现简案快办、繁案精办；还能强化审查引导侦查，实现诉讼全流程监督，特别是使捕、诉两个环节的侦查引导有效衔接了起来，从源头上确保案件的质量。捕诉一体是检察机关对检察职能调整、刑事诉讼制度改革作出的积极应对，有利于检察官主导地位的作用发挥。当前和今后一个时期，深化推进捕诉一体都是检察机关的一项重要任务，要建立健全符合捕诉一体要求的程序规范，以完善分案机制、突出实质审查、加强侦查监督工作指引、推行监督事项案件化办理等方式，探索克服解决检察官以起诉标准代替逮捕标准、批捕和起诉两项办案工作节奏把握不当、侦查监督工作被办案 弱化等“改革阵痛”。

（三）着力提升量刑建议质量检察官能否对认罪认罚案件处理产生实质性影响，主要依靠量刑建议的质量，即精准程度。量刑建议的精准化主要体现在三方面：第一，全案事实精准到点。要求检察机关综合被追诉人所涉罪行的恶劣程度、社会危害性、造成的侵害后果、认罪情况、有无积极退赔等因素，提出确定量刑建议，应当主刑到月、附加刑到量；第二，认罪时间体现到段。要求检察机关量刑建议应根据认罪认罚的诉讼阶段，区分体现从宽梯度，增强被追诉人尽快认罪认罚的引导力、感知度；第三，共同犯罪定制到人。要求检察机关在处理共同犯罪案件中，要充分考虑各被追诉人的情节因素，特别是犯罪情节轻重、认罪认罚与否等，作出区别化、定制式的量刑建议。实际上，量刑建议不仅仅是作用并影响被追诉人，也是对审判活动有力监督制约，使检察机关监督焦点从单一的“定罪”发展为全面的既“定罪”又“定量”。检察机关的量刑建议权将会是一个不断发展完善的过程，适用案件从局部到全部，精准程度从幅度到确定。伴随司法经验的累积、量刑指导意见的出台，量刑建议 将会从幅度量刑逐渐演变为精确量刑，并逐步向附加刑、是否使用缓刑、增强说理性等方面发展。在量刑建 议精准化这一问题上，有的专家学者存在有不同见解，认为量刑建议要有所区分，法官独任审理的案件，量刑 建议可以提到精确刑；合议庭审理的案件，量刑建议应当为幅度刑。量刑建议的精准化是认罪认罚从宽制 度发展的应有之义，一方面，推行精准化的量刑建议才能让检察官握有与被追诉人进行协商的有利条件，同时也体现了对被追诉人权利的充分保障，有利于认罪认罚从宽制度的推行适用；另一方面，也是通过量刑建议的精准化实现了对审判环节法官量刑裁量的监督制约，《指导意见》第33条指出，人民检察院一般应当提 出确定刑量刑建议。当然，在推行认罪认罚从宽制度的初期，检察机关缺乏量刑实践经验积累、犯罪类型新颖或案情复杂多样等因素势必会导致确定型量刑建议工作存在一定困难。对上述案件，检察机关应加强与 审判机关、辩护律师（值班律师）的沟通协调，可提出幅度刑量刑建议，并全面完善落实量刑建议说理性分析 工作。

（四）积极推动科技与办案融合大数据、人工智能等科技手段的应用，为刑事检察办案带来了颠覆性的变革，不仅能从繁杂的办案事务中解放生产力，还可辅助办案提升监督质效。科技与刑事检察业务的深度融合要以需求为牵引，以问题为导向，着力在阅卷、提审、审查、法律文书编写、量刑等方面降低办理成本，提高办案效率，缩短经验累积时间。在认罪认罚从宽制度试点、实施中，浙江省已经加快推行智慧司法、智慧刑检进程。例如，浙江检察机关正在推广使用的“三远一网”远程办案系统，实现了远程提审、远程开庭、远程送达、网上办案，远程提审系统边提审，边录音录像，使认罪认罚过程直观可见、有据可查。再如，浙江政法机关推进一体化办案系统应用，构建了公安、检察、法院、看守所、监狱、社区矫正机构等单位之间的网上业务办理闭环，打造了基于“通、用、融、析”工作法的网上一体化办案格局，检察官“足不出院”在业务内网上就可完成阅卷、审查、案件移转等业务工作。

（五）持续优化诉讼监督格局。任何一项制度的施行都不可能是完美无缺的，认罪认罚从宽制度也会带来一定的风险担忧，比如程序急 迫式推动会不会影响认罪认罚的真实性？“认罪”会不会引发“口供至上”的传统侦查取向复苏？如何避免强制措施成为“认罪认罚”的隐形筹码？怎样避免大控方（侦查机关、检察机关）基于强势地位所带来的司法肆意？等等。防控诉讼风险，必然要加强监督制约，尤其是法律监督制约。一方面，检察机关将依托捕诉一体专业化背景提升诉讼监督水平，依法用好非法证据排除、不批准逮捕、不起诉、羁押必要性审查、提出抗诉等职能，不断延伸对下行案件、刑事拘留、查封扣押财产等方面的监督工作。另一方面，检察机关也要严格落实 司法责任制，规范内部监督办案流程，建立充分的权利义务告知机制、完备的听取意见机制、有效的值班律师参与机制、全面的证据开示制度，以制度压实责任，以合作排除风险。

来源于《法学评论》2020年第3期，注释略。