独资企业章程，国有企业公司章程制定管理办法发布

一、办法整体布局

1. 国有企业公司章程制定的规范是时代发展的需要

章程是企业的“宪法”，其确定了公司组织和活动的基本准则。国有企业的“宪法”由于其主体的特殊性，更需要制定凸显国家及党的意志的相关规定来进行细化、专门的规范。而出台《国有企业公司章程制定管理办法》（下称“《办法》”）正是国资委贯彻习近平总书记重要指示批示精神的实际行动，也是落实“两个一以贯之”要求的具体举措。规范国有企业公司的章程，有利于促进国有企业公司全面实现以章程治企、按章程办事，有利于完善国有企业公司治理，有利于推进国资国企治理体系和治理能力建设。

该《办法》的出现是时代的需要，上至国家指示、下至企业实务。国务院、各部委及国家各级政府等作为国企出资人，虽主体特殊，但都致力于发展企业、确保国有资产保值增值。在依法治企的大环境中，也需运用公司的治理机制与章程的法律形式进行支撑与规范。

2.《办法》是在《公司法》基础上的补充和细化

国有企业公司的章程与其他企业的章程同源而生，具有相似的基本逻辑，也涵盖基本相似的板块与内容。当今经营体系处于一个法制的环境下，出资人的诉求需经法律程序才能予以体现，因此国企规范其章程、脱离章程模版化空泛化成为出资人合理的法律诉求的实现途径。由于国有企业公司出资人的主体特殊性，其在《公司法》的基础上进行了“党组织的建设”等差异化规范。因此，《办法》并非另辟蹊径，而是添枝添彩。

3.《办法》的适用对象范围更加明确和全面

根据《办法》中第二条规定：“国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司章程制定过程中的制订、修改、审核、批准等管理行为适用本办法。”明确了其适用对象为国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司。而此前，根据《中央企业公司章程指引（试行）》的规定，所适用的对象仅为中央国有企业。《办法》的适用对象更为广泛和全面，包含了包括中央和地方在内的所有国有性质企业公司。与此同时，国有企业集团下属公司的章程制定或修改也同样适用本《办法》。

二、具体规定解读

图1：《办法》规定内容框架图

1. 章程主要内容

《办法》的第五条规定了国有企业公司章程一般应当包括的条目，与《公司法》相应规定对比如下：

根据《公司法》的规定，第二十五条第一款第八项中“需要规定的其他事项” 通常包括财务、会计制度，清算制度等。通过该表格列举的事项我们可以看出，《办法》与《公司法》下规定的章程所需内容大致相同，但《办法》在《公司法》的基础上进行了重新分类和细化规定。

首先，《办法》将“公司名称、住所、法定代表人、注册资本等基本信息”放入第一项——总则条款，而《公司法》将其分散为第一、三、七项。此处《办法》将基本信息类放入一个类目，是对分散信息的集中化处理，使内容分类更为清晰。

其次，《办法》细化了出资人机构/股东会/股东大会、董事会、经理层与监事会/监事的相关规定，属于集中信息的分散化，体现了《办法》对公司各主要治理主体的职责有差异化的要求，为法律实践给予了重点指引。

此外，《办法》突出了党组织、党建在国有企业公司中的重要地位，重视法律顾问制度，也明确要求国有企业公司章程对“职工民主管理与劳动人事制度”和“财务、会计、审计与法律顾问制度”设置专门条款。

2. 党组织

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。

在2017年召开的中国航天科工集团公司控股的航天信息股份有限公司股东大会上，该公司修改其章程的议案获得通过，在总则部分增加了党组织发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实。截至2017年6月20日，中央企业集团层面全部完成了章程修订，正在陆续审核发布，另有3076家中央企业二、三级单位实现了党建工作要求进章程。

由此可见，将党建工作写入章程是本次《办法》规定的一个重要内容。《办法》第九条明确指出公司党组织条款的制定应当遵守《中国共产党章程》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等有关规定，需明确写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。同时，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

其中，对于国有相对控股企业的党建工作，需结合企业股权结构、经营管理等实际，充分听取其他股东包括机构投资者的意见，参照有关规定和本条款的内容把党建工作基本要求写入公司章程。

《办法》中的总则以及第九条深刻体现了习近平总书记指出的治理理念，也完善了党组织建设在国有企业公司中的地位、规范以及相应程序。

3. 公司各主要治理主体

《办法》第五条中对董事会、经理、监事的细化规定凸显了其对公司各主要治理主体规范的重视。

董事会

《办法》明确了董事会定战略、作决策、防风险的职责定位和董事会组织结构、议事规则，明确其权利义务与职责，明确聘任机制等。此外，《办法》对国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司的董事会结构进行了差异化要求。国有独资公司、国有全资公司应当明确由出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数超过董事会全体成员的半数,董事会成员中的职工代表依照法定程序选举产生。但是，《办法》并未对国有控股公司的董事会进行特殊化规定，因此可用《公司法》对其进行补充。

经理

《办法》明确了经理层谋经营、抓落实、强管理的职责定位；明确设置总经理、副总经理、财务负责人的有关要求，载明总经理职责；明确总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作等。

监事

《办法》明确了监事会组成、职责和议事规则。不设监事会仅设监事的国有企业，应当明确监事人数和职责。

4. 制定程序

《办法》分别对国有独资公司和国有全资、控股公司章程的制定、修改程序和内容设立了不同的要求，具体流程如下：

图2：国有独资公司章程的制定程序

图3：国有全资、控股公司章程的制定程序

在国有独资公司章程制定主体的规定上，《办法》第16条的表述相对于《公司法》第65条有所规范。《公司法》规定其章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准。而《办法》有了更明确的规范，即由出资人机构负责制定，或者由董事会制订报出资人机构批准。

国有独资公司章程在《办法》的规定下实行严格的管理和审批制度，制定程序的规范更加严格而细致。国有全资、控股公司章程的制定程序较为简洁，强调出资人机构要通过股东会制定、修改章程，并细化有关机构和人员的责任与义务。整体上，《办法》在制定程序的规范中进一步强化出资人机构对章程制定过程中的决定权利与监督责任，突出了出资人机构的重要地位。

5. 责任与监督

《办法》在第32至35条中，规范了各主体在何种情形、程序中如违反规定将承担相应法律责任，但并未细化承担何种责任。而2016年发布并生效的《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，可以对此问题进行补充规范。其中“五、责任追究处理”详细根据各主体各责任人在各种情况下根据责任严重程度规定了可能承担的各种责任。

三、总结

国资委规范国有企业公司章程制定管理是加快推进中国特色现代企业制度建设的重大举措，是深入贯彻习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上提出的“公司章程是企业内部的根本法，要把党建工作要求写入公司章程”的重要指示精神的具体落实。《办法》按照中国特色现代企业制度建设要求规范公司章程，结合企业实际，围绕国有企业公司章程制定管理形成40条具体要求，为重大技术性指导、可操作性强。重视党组织的思想指导与前置地位，明确其规范对象、适用范围广，有利于完善国有企业公司治理，有利于推进国资国企治理体系和治理能力建设。

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