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裁判要旨：建设工程领域具备用工主体资格的承包单位承担其违法转包、分包项目上因工伤亡职工的工伤保险责任，并不以存在法律上劳动关系或事实上劳动关系为前提条件。将“包工头”纳入工伤保险范围，并在其因工伤亡时保障其享受工伤保险待遇的权利，由具备用工主体资格的施工单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任，符合工伤保险制度的建立初衷，也符合《工伤保险条例》及相关规范性文件的立法目的。

中华人民共和国最高人民法院

行政判决书

（2021）最高法行再1号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘彩丽。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省英德市人民政府。

原审第三人茂名市茂南建安集团有限公司。

原审第三人广东省英德市人力资源和社会保障局。

再审申请人刘彩丽因诉被申请人广东省英德市人民政府（以下简称英德市政府）及原审第三人茂名市茂南建安集团有限公司（以下简称建安公司）、广东省英德市人力资源和社会保障局（以下简称英德市人社局）行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2019）粤行终390号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年11月9日作出（2020）最高法行申5851号行政裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

一审：

广东省清远市中级人民法院一审判决查明，2016年3月31日，朱展雄与建安公司签订《广东省建设工程标准施工合同》。同年8月7日，朱展雄又与梁锦洪签订《建筑工程承包合同》。两份合同所指向的建筑工程为同一工程，即朱展雄商住楼，梁锦洪为实际施工人。梁锦洪之妻刘彩丽在一审庭审中称相关工程量由梁锦洪与朱展雄结算，结算款由朱展雄打给梁锦洪。2017年6月9日，梁锦洪在工地旁边的出租屋内等待英德市住建局的工作人员前来检查施工情况时猝死。2017年7月25日，刘彩丽以建安公司为用人单位向英德市人社局递交《工伤认定申请表》，请求进行工伤认定。英德市人社局受理后进行了调查取证，并于2017年9月25日作出英人社工认〔2017〕194号《关于梁锦洪视同工亡认定决定书》（以下简称《视同工亡认定书》），认定梁锦洪是在工作时间和工作岗位，突发疾病在四十八小时之内经抢救无效死亡，据此认定梁锦洪死亡属视同因工死亡。建安公司不服，于2018年1月15日向英德市政府申请行政复议。英德市政府于2018年3月12日作出英府复决〔2018〕2号《英德市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），以英德市人社局作出的《视同工亡认定书》认定事实不清，证据不足，适用依据错误，程序违法为由，予以撤销。刘彩丽不服，遂提起本案行政诉讼。另查明，英德市人社局作出的《视同工亡认定书》中将用人单位写为“茂名市茂南建安集团公司英德市公司（以下简称建安公司英德市公司）”，后作出更正说明，将用人单位更正为“茂名市茂南建安集团有限公司”，即第三人建安公司。

广东省清远市中级人民法院一审判决认为，本案审查的是英德市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。关于实行承包经营工伤责任的认定问题，梁锦洪与建安公司之间未签订任何相关合同或协议，没有证据证明建安公司与梁锦洪之间存在分包、管理与聘用的事实。梁锦洪作为实际施工人、“包工头”，在出租屋内死亡，应与其他受聘用劳动者在工伤认定中区分开来。英德市政府认为梁锦洪不应认定其视同因工死亡的理据充分。英德市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘彩丽的诉讼请求。

广东省高级人民法院二审判决查明的事实与一审判决查明的事实一致。

二审：

广东省高级人民法院二审判决认为，本案争议焦点是英德市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。

关于建安公司是否应当承担梁锦洪的工伤保险责任。本案证据均不能证明建安公司与梁锦洪之间存在工程转包、分包的事实，亦不能证明梁锦洪与建安公司存在劳动关系。英德市人社局受理刘彩丽的工伤认定申请后，在未对建安公司与梁锦洪是否存在工程转包、分包事实进行调查核实的情况下，直接认定梁锦洪是建安公司承建的朱展雄商住楼工地的“包工头”，作出《视同工亡认定书》，缺乏证据支持。此外，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的自然人，具备用工主体资格的承包单位承担工伤保险责任的范围是，该自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡，而本案中梁锦洪作为朱展雄商住楼的实际施工人，显然不属于享受工伤保险待遇的劳动者的范畴。被诉行政复议决定以英德市人社局作出的《视同工亡认定书》认定事实不清、证据不足，适用依据错误为由予以撤销，理据充分。关于《行政复议决定书》中提出应先通过劳动争议仲裁确认劳动关系后方可申请工伤认定的错误观点，予以指出。英德市人社局作出的《视同工亡认定书》认定承担梁锦洪工伤保险责任的主体是建安公司英德市公司，后英德市人社局发现该认定错误，遂作出《关于梁锦洪视同工亡认定决定书更正说明》，以补正的形式更正承担工伤责任的主体，剥夺了建安公司在工伤认定程序中依法享有的陈述、申辩的权利，属于程序违法。虽然《行政复议决定书》未能查明该程序违法，但对撤销英德市人社局作出的《视同工亡认定书》没有实质影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

再审：

再审申请人刘彩丽不服二审判决，向本院申请再审称：（一）朱展雄是案涉工程项目发包人，建安公司是承包人，梁锦洪是建安公司承建朱展雄商住楼的施工管理者，原审法院认定梁锦洪为实际承包人错误。（二）英德市人社局受理申请后，到英德市住建部门调取了朱展雄与建安公司签订的施工合同、报建登记表等资料，到施工现场调查拍摄了照片，足以证明朱展雄商住楼的承建单位是建安公司。（三）英德市人社局进行工伤认定时，派员到现场进行了勘查、询问了证人，并收集了证据材料，程序合法，原审认定英德市人社局工伤认定存在程序错误，于法无据。综上，建安公司应承担工伤保险责任，请求撤销一、二审判决，撤销英德市政府作出的《行政复议决定书》，维持英德市人社局作出的《视同工亡认定书》。

被申请人英德市政府答辩称：（一）工伤认定程序中存在劳动关系争议的应当先申请劳动争议仲裁。（二）本案没有直接、充分的证据证明梁锦洪是建安公司职工或者建安公司将工程业务发包给梁锦洪承包。（三）本案是梁锦洪本人而不是其招用的劳动者死亡，因此，无论梁锦洪是“包工头”还是实际施工人，均不适用《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定。综上，本案不应由建安公司承担工伤保险责任，英德市政府行政复议程序合法，适用法律准确，复议结论正确，请求驳回刘彩丽的再审申请。

原审第三人建安公司陈述意见称：（一）梁锦洪是案涉工程项目的实际施工人（即“包工头”），与建安公司之间不存在劳动关系，也不存在违法转包、分包关系或工程内部承包关系。“包工头”不属于享受工伤保险待遇的劳动者范畴。（二）英德市人社局工伤认定程序违法，剥夺了建安公司的陈述、申辩权利。综上，请求驳回刘彩丽的再审申请。

原审第三人英德市人社局陈述意见称：（一）梁锦洪是在工作时间和工作岗位，突发疾病四十八小时之内经抢救无效死亡，符合视同工亡的情形。（二）案涉工程项目的承建单位为建安公司，应由其承担工伤保险责任。

本院经再审查明，2016年3月31日，案外人朱展雄与建安公司签订《广东省建设工程标准施工合同》，发包人为朱展雄，承包人为建安公司，工程名称为朱展雄商住楼。尔后，朱展雄与建安公司签订《施工合同补充协议》约定，乙方建安公司设立工人工资支付专用账户，户名为陆海峰，约定工程款中的工资款经此账户拨付给乙方，按工程进度每月拨付工人工资。随后，朱展雄商住楼工程以建安公司为施工单位申请办理工程报建手续，英德市住房和城乡建设局于7月13日在《英德市建设工程报建登记表》签章同意；同日签发的《建筑工程施工许可证》《工程建设安全受监证》亦载明施工单位是建安公司。同年8月7日，朱展雄又与梁锦洪就同一工程签订《建筑工程承包合同》，发包人为朱展雄，承包人为梁锦洪。案涉工程由梁锦洪组织工人施工，陆海峰亦在现场参与管理。施工现场大门、施工标志牌等多处设施的醒目位置，均标注该工程的承建单位为建安公司。

2017年6月9日，梁锦洪与陆海峰接到英德市住建部门的检查通知，二人与工地其他人员在出租屋内等待检查。该出租屋系梁锦洪承租，作为工地开会布置工作和发放工资的场所。当日15时许，梁锦洪被发现躺在出租屋内；英德市中医院出具的《居民死亡医学证明（推断）书》载明其死亡原因为猝死。

梁锦洪妻子刘彩丽于同年7月25日向英德市人社局递交《工伤认定申请表》，以梁锦洪为建安公司职工，且在工作时间、工作岗位死亡为由申请工伤认定。9月25日，英德市人社局作出英人社工认〔2017〕194号《视同工亡认定书》，认定梁锦洪是在工作时间和工作岗位，突发疾病在四十八小时之内经抢救无效死亡，据此，认定梁锦洪死亡属视同因工死亡。因英德市人社局作出的《视同工亡认定书》中将用人单位写为“茂名市茂南建安集团公司英德市公司”，在建安公司英德市公司提出复议申请后，英德市人社局作出更正说明，将用人单位更正为“茂名市茂南建安集团有限公司”。

另查明，建安公司为朱展雄商住楼工程项目向中华联合财产保险股份有限公司广东分公司投保了建筑工程施工人员团体人身意外伤害保险，保险单载明被保险人30人，未附人员名单。

本案各方当事人对于案涉工程由建安公司、梁锦洪分别与朱展雄签订两份施工合同，由梁锦洪实际组织工人施工，梁锦洪在等候住建部门检查施工情况时突发疾病死亡等事实均无争议。分歧主要在于建安公司是否应当对梁锦洪死亡承担工伤保险责任。具体而言，本案的争议焦点为：

（一）建安公司应否作为承担工伤保险责任的单位；

（二）建安公司应否承担梁锦洪的工伤保险责任；

（三）英德市人社局工伤认定程序是否合法。

争议焦点：

结合当事人的诉辩意见，本院对争议焦点分别认定如下：

（一）建安公司应否作为承担工伤保险责任的单位

《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”第二十八条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”

本案中，《广东省建设工程标准施工合同》、案涉工程项目报建资料、施工许可证和现场照片均能证明朱展雄商住楼的承建单位为建安公司；以施工人员为被保险人的建筑工程人身意外团体险，投保人也是建安公司；在建安公司与朱展雄签订的补充协议中，还指定陆海峰账户为工人工资账户；而根据在案的证人证言和对陆海峰的询问笔录，陆海峰实际参与了项目的施工管理，且事发当天与梁锦洪一同在工地等候住建部门检查。上述证据已经能够证实，建安公司实际以承建单位名义办理了工程报建和施工许可手续，并在一定程度上参与施工管理。建安公司知道、应当知道朱展雄又与梁锦洪另行签订施工合同，既未提出异议或者主张解除之前的施工合同，反而配合梁锦洪以建安公司名义施工，委派工作人员参与现场施工管理并约定经手工人工资。建安公司在2017年8月11日的答辩状中虽不承认其与梁锦洪之间存在劳动关系，但也认可梁锦洪与其是挂靠关系，是实际施工人。而无论挂靠关系、借用资质关系还是违法转包关系，建安公司仅以梁锦洪与朱展雄另行签订施工承包合同为由，主张其与梁锦洪之间不存在任何法律关系，与在案证据证明的事实明显不符，也违反《中华人民共和国建筑法》相关规定。

综上，建安公司与朱展雄签订建设工程施工合同后，作为具备用工主体资格的承包单位，既然享有承包单位的权利，也应当履行承包单位的义务。建安公司允许梁锦洪利用其资质并挂靠施工，理应当承担被挂靠单位的相应责任。在工伤保险责任承担方面，建安公司与梁锦洪之间虽未直接签订转包合同，但其允许梁锦洪利用其资质并挂靠施工，可以视为两者间已经形成事实上的转包关系，建安公司可以作为承担工伤保险责任的单位。而且，就朱展雄、建安公司、梁锦洪三者之间形成的施工法律关系而言，由建安公司作为承担工伤保险责任的单位，符合原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条、《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七点规定以及最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项、第五项规定的立法精神，亦在上述规定的扩张解释边界之内。

（二）建安公司应否承担梁锦洪的工伤保险责任

原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。

《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七点规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”

《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；（五）个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。”

本案中，英德市政府和建安公司认为，即使建安公司与梁锦洪之间存在项目转包或者挂靠关系，但相关法律规范仅规定“包工头”招用的劳动者或者“包工头”聘用的职工因工伤亡的，建安公司才可能承担工伤保险责任；梁锦洪作为“包工头”，而非其“招用的劳动者”或“聘用的职工”，其因工伤亡不应由建安公司承担工伤保险责任。本院认为，对法律规范的解释，应当结合具体案情，综合运用文义解释、体系解释、目的解释等多种解释方法。

首先，建设工程领域具备用工主体资格的承包单位承担其违法转包、分包项目上因工伤亡职工的工伤保险责任，并不以存在法律上劳动关系或事实上劳动关系为前提条件。根据《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七点等规定，认定工伤保险责任或用工主体责任，已经不以存在法律上劳动关系为必要条件。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释[2014]9号）第三条规定，能否进行工伤认定和是否存在劳动关系，并不存在绝对的对应关系。从前述规定来看，为保障建筑行业中不具备用工主体资格的组织或自然人聘用的职工因工伤亡后的工伤保险待遇，加强对劳动者的倾斜保护和对违法转包、分包单位的惩戒，现行工伤保险制度确立了因工伤亡职工与违法转包、分包的承包单位之间推定形成拟制劳动关系的规则，即直接将违法转包、分包的承包单位视为用工主体，并由其承担工伤保险责任。

其次，将“包工头”纳入工伤保险范围，符合建筑工程领域工伤保险发展方向。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）强调要“建立健全与建筑业相适应的社会保险参保缴费方式，大力推进建筑施工单位参加工伤保险”，明确了做好建筑行业工程建设项目农民工职业伤害保障工作的政策方向和制度安排。《人力资源社会保障部办公厅关于进一步做好建筑业工伤保险工作的通知》（人社厅函〔2017〕53号）等规范性文件还要求，完善符合建筑业特点的工伤保险参保政策，大力扩展建筑企业工伤保险参保覆盖面，推广采用按建设项目参加工伤保险制度。即针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。因此，为包括“包工头”在内的所有劳动者按项目参加工伤保险，扩展建筑企业工伤保险参保覆盖面，符合建筑工程领域工伤保险制度发展方向。

再次，将“包工头”纳入工伤保险对象范围，符合“应保尽保”的工伤保险制度立法目的。考察《工伤保险条例》相关规定，工伤保险制度目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。《工伤保险条例》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”显然，该条强调的“本单位全部职工或者雇工”，并未排除个体工商户、“包工头”等特殊的用工主体自身也应当参加工伤保险。易言之，无论是从工伤保险制度的建立本意，还是从工伤保险法规的具体规定，均没有也不宜将“包工头”排除在工伤保险范围之外。“包工头”作为劳动者，处于违法转包、分包利益链条的最末端，参与并承担着施工现场的具体管理工作，有的还直接参与具体施工；其同样可能存在工作时间、工作地点因工作原因而伤亡的情形。“包工头”因工伤亡，与其聘用的施工人员因工伤亡，就工伤保险制度和工伤保险责任而言，并不存在本质区别。如人为限缩《工伤保险条例》的适用范围，不将“包工头”纳入工伤保险范围，将形成实质上的不平等;而将“包工头”等特殊主体纳入工伤保险范围，则有利于实现对全体劳动者的倾斜保护，彰显社会主义工伤保险制度的优越性。

最后，“包工头”违法承揽工程的法律责任，与其参加社会保险的权利之间并不冲突。《中华人民共和国社会保险法》第一条规定：“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”第三十三条规定：“职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。”工伤保险作为社会保险制度的一个重要组成部分，由国家通过立法强制实施，是国家对职工履行的社会责任，也是职工应该享受的基本权利。不能因为“包工头”违法承揽工程违反建筑领域法律规范，而否定其享受社会保险的权利。承包单位以自己的名义和资质承包建设项目，又由不具备资质条件的主体实际施工，从违法转包、分包或者挂靠中获取利益，由其承担相应的工伤保险责任，符合公平正义理念。当然，承包单位依法承担工伤保险责任后，在符合法律规定的情况下，可以依法另行要求相应责任主体承担相应的责任。

总之，将“包工头”纳入工伤保险范围，并在其因工伤亡时保障其享受工伤保险待遇的权利，由具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任，符合工伤保险制度的建立初衷，也符合《工伤保险条例》及相关规范性文件的立法目的。英德市人社局认定梁锦洪在工作时间和工作岗位突发疾病死亡，应由建安公司承担工伤保险责任，具有事实和法律依据，本院予以支持。

（三）英德市人社局工伤认定程序是否合法

英德市人社局依法受理工伤申请后，向建安公司发出英人社工举〔2017〕23号《工伤认定举证通知书》，要求其在规定期限内举证。建安公司也向英德市人社局提交了书面答辩意见，故不存在未听取建安公司意见的情形。虽然英德市人社局在《视同工亡认定书》中误将责任主体表述为建安公司英德市公司，但事后已经更正为建安公司，且此也未影响建安公司行使其陈述、申辩权利。英德市人社局还依照法定程序派员到施工现场进行现场勘查、询问了证人，并收集了相关证据材料，符合法定程序。此外，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，英德市政府关于工伤认定程序中存在劳动关系争议的应当先申请劳动争议仲裁的观点错误，对此原一、二审判决已作充分阐释，本院予以认可，不再赘述。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。原审法院为全面查清案件事实，将英德市人社局列为第三人参加诉讼，亦无不可。

综上，本院认为，英德市人社局作出《视同工亡认定书》，符合法律规定。

英德市政府作出《行政复议决定书》，决定撤销英德市人社局《视同工亡认定书》，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。

原一、二审判决分别驳回刘彩丽的诉讼请求和上诉，应予纠正。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条、第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院（2019）粤行终390号行政判决；

二、撤销广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初42号行政判决；

三、撤销广东省英德市人民政府作出的英府复决〔2018〕2号《行政复议决定书》；

四、恢复广东省英德市人力资源和社会保障局作出的英人社工认〔2017〕194号《关于梁锦洪视同工亡认定决定书》的效力。

一、二审案件受理费共计100元，由广东省英德市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　耿宝建

审判员　　宋楚潇

审判员　　刘艾涛

二〇二一年四月二十七日

法官助理 何媛

书记员 张燕清

来源：法安天下