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参考资料来源：最高法、 法律研习所

一、裁判精要

征收补偿方案批复具有内部性、阶段性、抽象性特征，但是，如果被征收补偿人对征收补偿方案批复所附载的征地补偿标准有异议，相关行政法规、规章及其他相关规定还是规定了行政救济途径。

对没有按照经批准的相关方案补偿或者对相关方案本身所设定的补偿标准之合法性存在质疑的，可以归结为“对补偿标准有争议”的范畴。其基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。

对此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。

二、参考案例

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申6032号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：翁梅华，男，1975年8月16日出生，汉族，住福建省福清市。

翁梅华因诉福建省福清市人民政府（以下简称福清市政府）房屋拆迁管理一案，不服福建省高级人民法院（2017）闽行终807号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

翁梅华于2017年8月14日以福清市政府房屋拆迁管理行为违法、侵犯其合法权益为由，向福建省福州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销福清市政府作出的融政综（2014）116号《福清市人民政府关于江阴工业集中区环保隔离带项目房屋搬迁补偿安置方案的批复》（以下简称116号《批复》）。

一审法院的裁定书载明：2017年8月14日，一审法院收到陈玮、郑平国、翁家木、翁金兴、郑文魁、郑文声、翁梅华（以下简称陈玮等7人）的起诉状。其诉称，其系福建省福清市江阴镇××村××村的村民，因江阴工业集中区环保隔离带搬迁工程项目，其房屋所在地的集体土地被征收。2017年3月13日，其通过福清市江阴镇人民政府向福州市鼓楼区人民法院递交的答辩状及证据材料才获知福清市政府作出116号《批复》。其认为福清市政府作出的116号《批复》在程序和实体上均违法，侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼。

一审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条关于“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，福清市政府作出的116号《批复》是上级政府部门对下级政府部门内部工作的批示，对外没有发生法律效力，依法不属于法院受案范围。因此，陈玮等7人要求撤销福清市政府的内部批复没有法律依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定。据此，一审法院于2017年8月21日作出（2017）闽01行初196号行政裁定：对陈玮等7人的起诉不予立案。

翁梅华不服一审裁定，向福建省高级人民法院上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院立案受理。

二审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国务院法制办公室国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第二款规定，法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，翁梅华诉请撤销的116号《批复》是关于征地补偿标准及相关问题的批复，本案的诉求实质是对××区管委会制定的征地补偿标准有异议。按照上述规定，翁梅华应先向福清市政府的上一级人民政府申请行政复议，现其直接向人民法院提起行政诉讼，依法应不予受理。原审裁定不予立案并无不当。据此，二审法院于2018年3月14日作出（2017）闽行终807号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

翁梅华向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定及116号《批复》。主要事实和理由为：依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，翁梅华对并非复议前置的具体行政行为既可以提起行政复议，也可以直接提起行政诉讼，原审法院裁定不予立案明显错误。综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护翁梅华的合法权益，现申请再审。

本院认为：本案争议的核心问题是再审申请人翁梅华提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围。首先，涉案116号《批复》具有内部性特征。被申请人福清市政府作出的116号《批复》,在形式上并非直接针对再审申请人作出，而是上级政府（福清市政府）对其所属机构（××区管委会）有关涉案项目房屋搬迁补偿安置方案所作的审核回复，并不对再审申请人的权利义务产生直接影响，产生直接影响的应当是××区管委会根据上述方案所推进的后续具体的补偿安置、强制搬迁等行为；其次，涉案116号《批复》具有过程性。作为征地补偿安置的一个环节，该批复行为在作出之后，下级机构还需继续推进实施相关补偿安置方案，因此，属于征地过程中的一个阶段性行为，此时如果存在争议，通过相关法定行政程序先行解决更具有合理性、科学性，直接起诉116号《批复》在起诉时机上并不适宜；再者，涉案116号《批复》具有抽象性。该批复所针对的补偿安置方案，从内容上涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。市、县人民政府就此所作的批复，也带有较为明显的规范性因素。此外，在对外以谁的名义颁布类似补偿安置方案上有关行政法规并未明确规定由市、县人民政府直接作为颁布主体。基于上述因素考虑，对于一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条关于“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之规定所作认定、分析与处理，于法有据，并无明显不当。再审申请人对后续相关行政行为有权提出权益救济主张，直接起诉涉案116号《批复》，难以得到支持。

同时也应看到，虽然涉案116号《批复》及其所涉及的补偿安置方案具有内部性、阶段性、抽象性特征，但是，如果再审申请人对上述行政行为所附载的征地补偿标准有异议，相关行政法规、规章及其他相关规定还是规定了行政救济途径。主要有：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。国务院法制办公室国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。由上可见，对没有按照经批准的相关方案补偿或者对相关方案本身所设定的补偿标准之合法性存在质疑的，可以归结为“对补偿标准有争议”的范畴。其基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，对于被申请人而言，一方面其对于涉案补偿安置方案依法具有批准权，只有经其批准的方案才产生法律效力；另一方面，如果再审申请人对于涉案方案所确定的补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先向被申请人提出，由其先组织协调，协调不成，再向被申请人的上一级政府（福州市人民政府）申请复议（裁决）。而本案并无相关证据证明经过了上述行政处理程序。鉴于此，如果针对被申请人作出涉案116号《批复》的行为赋予再审申请人诉权，不仅在法定程序上缺乏依据，在操作实践层面亦无必要。对上述问题各有关方面的理解目前仍存在一定争议，各地法院也有不同处理方式，亟待加以规范和完善。从上述司法解释第六条第二款有关“法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼”的规定精神以及大多数法院的实际做法看，对于上一级政府所作的复议（裁决）决定而提起的诉讼，是认可当事人诉权的。因此，本案二审法院依据上述行政法规、司法解释等规定，以缺失行政前置程序等为由，未支持再审申请人的上诉主张，亦无明显不妥。同时，结合与本案被征收区片内的其他多数村民认可涉案补偿安置方案所确定的补偿标准并签订了补偿协议等事实看，本案总体上并无启动再审程序之必要。再审申请人针对行政机关其后根据经批准的涉案补偿安置方案所实施的与其直接相关的补偿安置等行政行为有权寻求救济，也可在起诉其他行政行为过程中依法一并要求对上述方案进行司法审查。其申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。

综上，翁梅华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人翁梅华的再审申请。

审判长 王晓滨

审判员 耿宝建

审判员 白雅丽

二〇一八年九月十四日

书记员 李　璐