调解意味着各方当事人之间的妥协让步，而要达成妥协让步，必须要有可以让步而不碰触底线的空间。具体而言，适用调解的案件必须满足两个前提条件。
第一，当事人自愿。在行政法律关系中，行政机关和行政相对人在事实上是不平等的。但在行政诉讼关系中，双方在法律上是平等的。调解发生在诉讼过程中，必须确保双方自愿平等，尤其是原告自愿，才不致将矫正后的双方法律上的平等关系扭曲还原为事实上的不平等关系而损害原告的合法权益。原告放弃权利必须是出于真实意思表示，法院或行政机关不能强迫原告违背自己的真实意愿。
第二，行政机关有处分权。处分权是调解的基础。以前，人们反对行政诉讼调解的主要理由就是行政机关代表国家执法，无权处分自己的职权，如果为解决争议而做出让步，则构成行政违法。但随着研究的深入和人们对行政权与行政行为认识的深化，行政行为可以分为羁束性行政行为和裁量性行政行为。对于羁束性行政行为，行政机关无权处分自己的职权，但对于裁量性行政行为，法律却赋予了行政机关相应的裁量空间。在法律赋予的裁量空间内，行政机关有一定的处分权。
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