找静安区申创律师事务所，上海市生活垃圾分类工作实施以来

文章导读

垃圾分类不仅是基本的民生问题，也是生态文明建设的题中之义。它是城市生活垃圾减量化、无害化、资源化处理中的重要一环，不仅能有效解决垃圾围城所带来的环境问题，更是在垃圾资源化利用、绿色循环经济发展、城市文明形象提升中起着助推作用。

自《上海市生活垃圾管理条例》实施一年多来，上海垃圾分类处理体系建设逐步完善，市民分类意识大大提高，垃圾分类整体成效好于预期。

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早期垃圾分类构想

解放前的上海，人们基本上都是混合投放生活垃圾。

上海解放前垃圾混投

要说早期的垃圾分类构想，据史料记载，可追溯到20世纪20年代左右。1928年1月28日的《申报》中有关市政当局讨论垃圾处理的新闻中有所提及。

从中可以看出，当时的垃圾处置（焚烧），已考虑到不同种类的垃圾的区分，以及后续的处理方案。

在1946年4月1日的《申报》上，对“垃圾分类”有了明确的规划愿景。主要内容是“预备把都市的垃圾，分为五大类：

（一）动物性类像肉骨鱼骨等；

（二）植物性类像菜根树皮等；

（三）布条纸屑类；

（四）铁罐废听头；

（五）煤渣泥灰类。”

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农肥垃圾分类时期

上海解放之后的20世纪50年代，农民利用垃圾作肥料的积极性高，但由于可以作农肥的垃圾（主要是厨余废弃的菜叶、鱼、家禽的内脏等有机物及煤球灰等）和不能作农肥的垃圾是混合倾倒的，农民在使用运到农村的垃圾作肥料前增加了一道分拣手续。

1956年，在原先农民垃圾分类清除的基础上，部分地区又试行了居民垃圾分类倾倒，要求居民将菜叶、煤球灰等有机物和碎玻璃、砖块、铁皮分开倾倒。为此，在试分类倾倒的地区将垃圾箱一隔为二，或另置一垃圾容器，并在垃圾容器上注明应倾倒哪一类垃圾。这应该是上海最早实行垃圾分类的时期。即使只是简单地将垃圾分类为可作农肥垃圾和不可作农肥垃圾，这种分类投放的做法也没有得到巩固和推广，主要有3个原因：

一是分类倾倒需分类清除，增加了垃圾清除的工作量，势必增加劳动力；

二是在试行期间没有实行分类运输，结果分类倾倒前功尽弃，影响居民和工人的积极性；

三是分类倾倒增加了居民家庭垃圾容器，居民反映既不方便，也有碍家庭卫生。

1959年2月20日《新民晚报》刊载的堆肥垃圾分类

20世纪80年代后，农村生产形式发生变化。化肥供应充沛，使用方便，而居民生活垃圾中不能作肥料的杂质约占1/3，不仅肥效不高，而且其中混有碎玻璃、铁皮等利器，常将农民的手脚刺破，致使用垃圾作肥料的做法日益减少，上海市区垃圾出路难困境日益凸显。

1984年，市环卫局为缓解垃圾出路难困境，提出市区居民垃圾分类倾倒收集的方法，以提高垃圾的肥效让农民接受。当年6月份，在长宁区新华街道开始试行，要求居民把日常生活中产生的煤灰、菜皮等可作农肥的垃圾与碎玻璃、铁皮等分开，分别倒入不同的垃圾容器，废砖石块等修建垃圾倾倒在指定的堆放点。

1985年，市环卫局扩大垃圾分类倾倒收集的范围，在市中心每个区各选择一个街道进行试点，要求居民把菜皮、果壳、煤屑等倒入绿色的垃圾桶；废铁、玻璃、动物刺骨等倒入橘红色的垃圾桶。修建、装饰房屋产生的建筑垃圾倒在指定的垃圾集中点，环卫部门定时进行分类收集清除。但这种垃圾分类倾倒收集（倾倒）的方式，需要有相应配套的设备、设施、场地和有关部门的支持。尤其是垃圾分类清除只在部分街道试点，而大部分垃圾最终还是在船舶装运中又混合了，费时费力，没有达到分类的目的。不久，这种垃圾分类投放的方式也就自然停止了。

20世纪80年代上海街头的废物箱，这也可以视为早期的“干湿分离”

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专项垃圾分类时期

1995年，上海提出了生活垃圾无害化、减量化、资源化处置，正式拉开了规模化、体系化的生活垃圾分类序幕。上海开始了垃圾分类的探索。在曹杨五村第七居委会的一个居住小区内开展生活垃圾分类收集的试点工作。

新闻晨报刊登的“曹杨五村垃圾分类”

1997年，上海以有机垃圾、无机垃圾、有害垃圾三分法进行小规模试点，探索垃圾无害化、减量化、资源化处置。当年3月15日，在普陀区曹杨五村试行。具体做法是：在垃圾箱房内分别摆放4只大垃圾桶，以2只绿色、1只黄色、1只红色加以区别。绿色盛放食品剩余、厨余等有机垃圾;黄色盛放铁皮、塑料、纸张、布料等无机垃圾;红色盛放过期药品、破日光灯管、废电池、残存油漆等有害垃圾，收到良好效果。垃圾分类量从头10天的日均分类倾倒28人次，3个月后上升到289人次，占日均倾倒垃圾总人数的75%。在普陀区曹杨五村试点基础上，全市13个区的17个居民小区开始试行生活垃圾分类收集。此外，市环卫部门还在12处公共场所、部分道路共44处，设置了65只大型的组合式分类收集废物箱，每组废物箱都贴（印）有明显的分类标志，方便路人分类投放。

1997年，普陀区试行垃圾三分法分类

1998年，生活垃圾分类收集以减量化、资源化、无害化为抓手，率先启动了废玻璃、废电池专项回收工作。首先，在部分党政机关、大中小学校、社区、东方书报亭、超市等单位等开展废电池专项分类收集工作，并得到社会的积极响应，随后逐步扩大到部分居民小区和新村里弄。同时, 在黄浦区设置61 处废玻璃专用回收容器, 开展专项回收。至年底，全市共设置废玻璃回收点119个，回收废玻璃120.22吨；设置废电池回收箱1269只，回收废电池21万节（约5吨）。

1999年，市政府发布《关于加强本市环境保护和建设若干问题的决定》，将垃圾分类纳入了环境保护和建设的重要工作，标志着上海市垃圾分类工作正式进入政府工作推进层面。市环卫局制定了推进垃圾分类收集工作的实施意见，将垃圾分类为：有机垃圾、无机垃圾、有毒有害垃圾三类。同时，对废电池、废玻璃进行专项分类回收。为推进废电池、废玻璃专项分类回收工作，市环卫局与上海电视台联合发起“回收废电池，万人兴环保”的宣传活动。在上海28所高校推行中取得良好成效。至年底，全市共回收废电池约18吨，废玻璃约212吨。

2000年，上海作为建设部确定的全国8个垃圾分类试点城市之一，启动了首批100个小区垃圾分类试点工作，重点推进焚烧区垃圾分类，将“有机垃圾、无机垃圾”调整为“干垃圾、湿垃圾”。同时，以垃圾源头分类、垃圾投放容器收集、有机垃圾生化处理、垃圾上门收集和小型压缩站等多种形式，在中心城区613个居住小区启动生活垃圾分类收集试点工作。市容环卫部门根据《上海市生活垃圾管理规定》相关要求，在“两级政府，三级管理”网络基础上，推进住宅小区、社区、物业管理等第四层面的垃圾分类收集试点工作。

2001年，上海结合APEC会议对市容环境建设要求，在涉会宾馆、景点、道路、周边小区重点推进垃圾分类。有条件的小区要求建立有机垃圾生化处理站，就地处置居民厨余垃圾。至年底，中心城区有超过30%的地区推行了垃圾分类收集, 树立分类收集的示范小区75个，有机垃圾生化处理站39座。至2002年底，推进垃圾分类收集的小区数超过2000个，服务人口约150万户。

2002年4月1日，《上海市市容环境卫生管理条例》施行。焚烧厂服务区域全面启动了生活垃圾分类收集。到2002年底，本市推进生活垃圾分类收集的小区数超过2000个，服务人口约150万户。

2003年起，生活垃圾分类收集工作作为常规工作，不再列入环保三年行动计划，由各区负责推进。垃圾分类列入中心城区的文明小区、文明社区、文明城区、健康城区等创建工作。同时，郊区新城、中心镇启动分类收集工作。

2005年，黄浦区的紫华、荣福坊和桃源新村两处居民小区率先试行生活垃圾分类分时投放；豫园旅游景区的旧校场路探索公共场所垃圾分类投放模式。截止2006年底，上海市共推行生活垃圾分类的小区3700余个，服务人口达到300万户，覆盖率超过60%，中心城区生活垃圾分类覆盖率超过70%，焚烧厂服务地区分类覆盖率超过90%。

1978—2006年上海市生活垃圾主要分类方法情况表

2007年, 上海市市容环境卫生管理局组织开展了生活垃圾分类方式社会征询活动。通过专业调查、网上调查、媒体征询、业内外大讨论、人大代表政协委员研讨、专家论证等形式广泛征询社会意见。结果表明, 居住区的“四分法”( 有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾) 、机关企事业单位办公场所的“三分法”( 有害垃圾、可回收物、其他垃圾) 、公共场所的“两分法”( 可回收物、其他垃圾) 得到较高认同，并确定了垃圾分类标识和垃圾分类投放桶的颜色。同年12月，上海市市容环境卫生管理局印发《关于进一步开展本市居住区生活垃圾分类新方式试点工作的通知》。

在全市19个区县范围内选取100个小区进行为期5个月（2007年12月-2008年4月）的生活垃圾“四分类”试点。各区县市容环卫管理部门联手文明办、街道、物业、居委会等部门投入大量人力、物力、财力，积极推进生活垃圾分类工作。至2008 年4 月底，有111 个小区配置了分类垃圾桶，涉及居民6.8万户, 约20.4 万人。

生活垃圾分类方式社会征询活动部分结果

2009年是“迎世博”创建优良市容环境的关键年。上海垃圾分类新方式在2008年的基础上，得到进一步推进。截至年底，全市实施垃圾四分类的居住区达3738个，实施三分类的企事业单位（办公场所）达2471个，实施二分类的公共场所（包括道路近1200条、段）、公园、车站等380处，新配分类废物箱近2万组，世博园区周边重要道路、居住区100%全覆盖。当年，评比出生活垃圾分类优秀居住区30家，优秀单位18家。共青团上海市委、市绿化市容局共同发起“上海绿色账户”活动，以“换出更绿色的上海-----垃圾分类新理念”，鼓励市民将废电池、牛奶包装盒、损坏的电动玩具等垃圾分类回收，在自己开立的“绿色账户”里存储积分，以积分换取实用的物品。

年底，“绿色账户”活动覆盖全市10个中心城区、74个街道，建立了社区绿色循环基地145个，开展社区专项回收日活动556个场次。全市各大超市和250多所中小学也积极响应参加该系列活动。

上海世博会气力运输生活垃圾分类投放口

“迎世博”期间，开展生活垃圾分类知识进小区活动

2010年，上海市政府下发了《关于进一步加强本市生活垃圾管理若干意见》以及《市政府办公厅转发十五部门关于推进本市生活垃圾分类促进源头减量实施意见的通知》两个重要文件，进一步理顺本市生活垃圾分类工作的目标和方向，并将生活垃圾分类减量作为市“十二五”期间的重点工作。

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基本思路就是做好“大分流、小分类”

在“大分流”方面，不断强化和完善装修垃圾、大件垃圾、餐厨垃圾、枯枝落叶的专项分流系统建设；“小分类”方面，以简化市民日常分类、公共区域专项分类为原则，制定“生活垃圾分类指南”，确定了居民户内“厨余果皮” “其它垃圾”分类投放，居住小区“有害垃圾” “玻璃”“废旧衣物”专项收集的“2+3”分类方式，为新一轮生活垃圾分类做好了准备。

截至年底，全市累计推进生活垃圾分类居住区4718个，居民户数305万余户，企事业单位（办公场所）2382个，公共场所（道路）1200条（段），公园及车站380处。世博园区周边重要道路及居住区100%全覆盖。全市垃圾收集点约9900个，共回收废玻璃6803.42吨，废纸25495.32吨，废塑料15633.79吨，废金属7842.07吨，其他可回收物7650.48吨。

2007—2010年上海市生活垃圾分类新方式情况表

2011年，上海启动新一轮生活垃圾分类减量工作。“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”市政府实事项目，开创了一种党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的适应新时代发展的社会管理工作推进模式，提出要以2010年为基数，逐年减少人均生活垃圾处理量，到2015年减少20%。分类试点在18个街镇1009个居住区开展，年底完成了1082个小区的分类工作，全市人均生活垃圾处理量降至0.76公斤/人/日，实现较2010年人均处理量减量5%的目标。

2013年，市联席办将已创成全国文明城区（浦东、静安、长宁）和申创全国文明城区（徐汇、奉贤）作为重点推进区域，分解2013年各区县年度工作目标，总结两年来的试点经验，点面结合，形成了多类型、全品种的分类模式。4月10日，全市推进大会上下发了分类推进模式汇编，为城市化地区建立生活垃圾全程分类体系奠定基础。以鼓励居民日常生活垃圾干湿分类为方向，初步形成了绿色帐户垃圾分类激励的工作方案。

新闻媒体报道

2014年2月，上海市政府颁布政府规章《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，进一步确定本市生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾，标志着垃圾分类进入法制化轨道。

2018年，为深入贯彻《国务院办公厅转发<国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案>的通知》，上海市人民政府办公厅印发《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》，市分减联办配套制定《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018-2020年）》，落实全程体系的建设目标和责任。

在居民区开展生活垃圾分类宣传活动

2019年1月31日，上海市十五届人大二次会议高票通过《上海市生活垃圾管理条例》。2月18日，市政府办公厅印发关于贯彻《上海市生活垃圾管理条例》推进全程分类体系建设实施意见的通知。2月20日，上海召开生活垃圾分类万人动员大会，李强书记面向全市发出了垃圾分类动员令。2月21日，全国城市生活垃圾分类工作现场会在上海举行。7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。

《上海市生活垃圾管理条例》首日施行宣讲活动

自《上海市生活垃圾管理条例》实施以来，上海全民参与，持续发力，收获明显。垃圾分类进展顺利、好于预期，成效不断巩固提升，逐步成为引领申城低碳生活的新时尚。