作者：于园园 李凌飞 林可音

#行政复议#

一、基本案情及问题提出

某公民曾通过电子邮件向某行政机关申请政府信息公开。该行政机关以电子邮件方式答复不予公开。在政府信息公开答复作出一年多后，该公民就该答复申请了行政复议，并表示其之前患病，因此直到最近才提出复议申请。

该案件涉及复议法定申请期限是否超过的问题，相关法条为2018年施行的《中华人民共和国行政复议法》（下称“《行政复议法》”）第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

本案涉及的问题包括：如复议机关初步判断申请人已超复议法定申请期限，复议机关下一步如何处理更为稳妥？在被申请人通过电子邮件答复的背景下，应当怎么判断法定申请期限的起算点？申请人患病的情况是否属于耽误法定申请期限的正当理由？

本文将结合案例、相关法律规定的理解与适用对这些问题进行初步分析和探讨。

二、对于可能已超期限的复议申请的处理

根据《行政复议法》第十七条，复议机关收到复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符规定的复议申请，应当决定不予受理，并书面告知申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称“《行政复议条例》”）第二十八条第四项规定，符合规定的复议申请应当在法定申请期限内提出。因此，有一种观点认为，如复议机关在收到申请人材料时，认为申请人可能超期申请，复议机关即可作出不予受理的决定。

但我们认为，这种观点并不可取。原因是：第一、根据《行政复议法》第三十四条，复议机关不得无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请。而且，考虑到进入行政诉讼后，作为被告的行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据，原则上不可在诉讼过程中补充证据，复议机关在作出不予受理的复议决定时应有充分依据。第二、根据《行政复议条例》第二十九条，如复议机构认为行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。申请人无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。因此，综合考虑在不确定是否存在超期申请的情况时，复议机关更为妥善的做法是书面通知申请人补交其复议申请符合法定期限的证明材料；如超期，补交其存在耽误法定期限的正当理由的证明材料。

在(2020)川07行初20号案件中，冯某以电子邮件形式向三台县发展和改革局发送了政府信息公开申请，后因不满该局作出的《信息公开告知书》，向被告三台县人民政府申请了行政复议。三台县人民政府在收到冯某的行政复议申请后，经审查发现冯某提交的行政复议申请可能超出行政复议申请时限，向冯某发出了《补正行政复议申请通知书》，通知冯某提供其收到《信息公开告知书》的具体时间的相关证明材料。类似的，在(2020)冀08行初12号案件中，张某、王某因不满征收标准向承德市人民政府申请了复议，承德市人民政府也选择通知二人补交其未超出行政复议期限的相关证据。

三、通过电子邮件答复的背景下法定申请期限的起算点

《行政复议法》第九条规定了复议法定申请期限起算点为公民“知道”某具体行政行为之日。在行政机关通过电子邮件对政府信息公开申请进行答复的情况下，应当怎么判断公民知道之日呢？

行政机关的答复送达之日可以作为公民知道之日。我国法律对于电子送达采取“到达主义”，即如当事人主动提供了电子送达地址，信息到达该地址即视为当事人知悉该信息。参照《中华人民共和国民事诉讼法(2021修正)》第九十条规定，采用电子方式送达的，以送达信息到达受送达人特定系统的日期为送达日期。

科技的发展使得电子方式发送时间和送达时间无限接近，因此《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释(2020修正)》第一百三十五条第二款进一步地将“到达”受送达人特定系统的日期规定为人民法院对应系统显示“发送”成功的日期，但受送达人证明到达其特定系统的日期与人民法院对应系统显示发送成功的日期不一致的，以受送达人证明到达其特定系统的日期为准。《江苏省人民政府办公厅关于规范政府信息依申请公开办理程序的意见（2019修正）》第八条第（三）项也采取了同样态度，如采用电子送达，送达日期以网络系统发出之日当日为期限计算时点。

因此，在政府信息公开申请人通过电子邮件的方式提出申请，且行政机关以电子邮件方式答复的背景下，复议法定申请期限的起算点应为行政机关对应系统显示发送成功之日，除非申请人证明到达其特定系统的日期与行政机关对应系统显示发送成功的日期不一致。

四、患病是否属于耽误法定申请期限的正当理由

对于这一问题，法律并无明确规定。我们注意到，在(2012)甘行终字第24号行政判决书中，该案审理法院认为“《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款所规定的‘正当理由’，是指因客观不能克服的原因，致使当事人耽误申请期限的情形，具体指：（一）行政机关作出限制公民人身自由的行政强制措施，公民知道行政机关作出了具体行政行为，但是，由于其被限制了人身自由而无法向复议机关提出申请的；（二）公民患重病或受重伤，不能提出复议申请，也不能委托代理人，耽误了申请期限的；（三）未成年人的父母死亡或者成年人患精神病丧失民事行为能力，由于暂未确定监护人而耽误了法定申请期限的。”前述案件中，法院列举了三种情况，核心都是两大条件，一是本人无法申请，二是本人也无法委托他人申请。

复议法定申请期限的设计是为了督促申请人及时提出复议申请，避免行政行为长期处于争议状态。耽误法定申请期限的正当理由是为了保护确有困难而无法提起复议的申请人权益而规定的特殊救济情形，不是常态，不能被滥用。那些碰到少许困难和不便就消极懈怠、不及时提起复议申请的情形与复议法定申请期限制度的设计初衷是不相符的，不值得保护。为了避免申请人滥用特殊条款要求特殊保护，立法者在《行政复议法》第十条第五款规定了“申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议”，在《行政复议条例》第十八条规定了“申请人书面申请复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请”。因此，申请人在无法当面递交书面材料时，可以邮寄、传真、电子邮件等方式自行提出申请，还可以委托他人代为申请。申请人仅在其本人无法申请，也无法委托他人申请的情况下，才可以援引正当理由条款。

比如，在公民生病的情况中，(2016)最高法行申第518号行政裁定书指出，当事人患有精神分裂症（偏执性精神障碍）疾病，如已经无法正常行使其权利，依据民法相关法律的规定，属于无民事行为能力人，则需由法定代理人代为行使权利，如当事人自行起诉，法院自应驳回，如当事人能够行使权利，则其患病的情形尚不能构成复议期限中断的正当事由。此处的“能够行使权利”是指当事人患该精神类疾病、但尚未丧失民事行为能力，则当事人就可以自行或委托他人提出复议申请。再比如，在公民被行政拘留的情况中，根据《拘留所条例》第二十五条、第二十六条、《拘留所条例实施办法》第四十条第一款的规定，行政拘留只限制被拘留人的人身自由，并未限制被拘留人通信、会见和委托代理人参加行政复议的自由。因此，在申请人无证据证明其在拘留期间内的通信、会见和委托代理人参加行政复议的权利受到限制时，我们不能认为限制了被拘留人的人身自由就等于耽误了其复议申请的提出。最高院在(2020)最高法行申13508号、(2019)最高法行申3085号、(2019)最高法行申1945号都支持了这一思路。

综上，不能简单地将生病情形作为耽误法定申请期限的正当理由。从目前司法实践来看，对于生病情形作为正当理由加以认定的标准还是比较严格的。

五、结语

对于本文开头的问题，我们能够得出以下初步结论：

第一、在复议机关认为申请人可能超期提出复议申请时，复议机关可以作出补正通知书，要求申请人补充其满足法定申请期限或存在耽误法定申请期限的正当理由的证明材料。

第二、在电子邮件的背景下，期限起算点为被申请人对应系统显示发送成功之日，除非申请人证明到达其特定系统的日期与被申请人对应系统显示发送成功的日期不一致。

第三、生病是否属于耽误期限的正当理由不能一概而论，实践中的认定标准很高，通常以是否由于生病导致本人无法办理，也无法委托代理人代为办理作为重要判断标准。

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可以超期提出行政复议申请吗？