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【裁判要旨】

当事人对数个相互关联性的行政行为同时提起诉讼的，人民法院可以合并为一个案件受理，并作出裁判。但是，是否合并审理，属于人民法院的裁量权。如果人民法院认为当事人起诉的数个行政行为之间不具有关联性，不宜合并审理的，人民法院应当对当事人给子指导和释明，指引其分别提起行政诉讼。当事人坚持要求合并审理，不分别起诉的，人民法院应当以起诉不符合其他法定条件为由，裁定不予立案或驳回起诉。人民法院不得在其中自行选择被诉行政行为予以受理并作出裁判。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申2799号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）雷善邦。

委托代理人梁增。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁市人民政府。住所地：广西南宁市嘉宾路1号。

法定代表人周红波，市长。

委托代理人吕吉，该府工作人员。

委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。

原审第三人南宁交通资产管理有限责任公司。住所地：广西南宁市江北大道凌铁段20号。

法定代表人陈远程，执行董事。

委托代理人黄庆生、廖原，广西创想律师事务所律师。

再审申请人雷善邦因诉被申请人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）、原审第三人南宁交通资产管理有限责任公司（以下简称交资公司）土地征收行政纠纷一案，不服广西壮族自治区高级人民法院2016年6月28日作出的（2016）桂行终163号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理，依法组成合议庭审查本案。2017年5月23日下午，本院组织各方当事人在最高人民法院第一巡回法庭进行公开询问，再审申请人雷善邦及其委托代理人梁增，被申请人南宁市政府的委托代理人吕吉、农剑勋，原审第三人交资公司的委托代理人黄庆生，到庭参加询问。案件现已审查终结。

案涉房屋系坐落于南宁市郊亭子××北××里××（××为××组××）的一座三进老式旧房屋，共有12间房，系祖遗房屋。1996年8月26日，南宁市中级人民法院作出的（1996）南民终字第187号民事判决认定，案涉房屋系苏惠玲、凌裕仙（雷善邦之母）、莫庆珍三户共同共有，平均分割。2004年，因江南堤路园项目建设征用项目需要，需征收案涉房屋，此时的房屋共有人为谢国英、何洁珍、雷善邦。动迁公司在谢国英、何洁珍的监督下进行实地测量，按建筑规范计算并经江南区征地拆迁办、谢国英、何洁珍的确认，房屋总面积共计718.17㎡，三人的房屋面积分别为239.39㎡。2005年7月23日，谢国英签订了货币补偿安置协议，次日何洁珍签订了产权调换安置协议，并先后将其房屋交付拆除。雷善邦因对房屋分割有异议，主张718.17㎡房屋均为其个人所有，未能与被拆迁人达成一致意见，涉案房屋一直未签订安置补偿协议。雷善邦多次上访投诉未果，在此期间其女儿死亡。2009年4月14日，雷善邦提起本案行政诉讼，并在经过南宁市中级人民法院的释明后，将其诉讼请求调整为：1.判决南宁市政府将雷善邦的信访材料转交第三人交资公司，南宁市监察局将雷善邦的信访材料转交南宁市江南区信访办，违反《信访条例》第二十三条和《中共中央纪律检察委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》第六条，造成雷善邦两次被伤害、其大女儿被杀害，是行政违法之一造成的严重后果，依法追究行政违法并赔偿造成雷善邦身心伤害和女儿被杀害的损失共计100万元人民币；2.判决南宁市政府和第三人交资公司在建设江南堤路园市政工程中违法用地、违法强制分割白沙北一里35号房产所有权、违法拆迁、违法建设共四项行政违法行为。南宁市政府和交资公司应当依照该座房屋建设时的工艺和技术还原第一进屋和第二进屋及背面花果园围墙，并在第三进屋原址上建20㎡房屋作厨房、卫生间用。竣工后南宁市政府要依法给予雷善邦等人发放宅基地使用证和房屋产权所有证，并依法赔偿违法拆迁造成的财物损失和精神伤害费用共30万元人民币；3.判决交资公司：《公示》白沙北一里35号四进一廊屋共19间，三间厅堂，四个院子，一花果园和一厕所总建筑面积718.17㎡，谢国英、莫国华、雷善邦三人平均分割，雷善邦得239.39㎡，是横行霸道、以少充多诈骗我们房地产；交资公司和谢国英、何洁珍签订的房屋拆迁协议是故意违背《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第二、三、五项规定；认为江南堤路园市政工程按50年一遇防洪标准扩建，待与百色水利枢纽联合运用，可将防洪标准提高到接近100年一遇，是劳民伤财和对江南区人民的大欺诈；4.判决南宁市政府对交资公司的欺诈、诈骗行为熟视无睹，是行政不作为给予庇护。

南宁市中级人民法院（2015）南市行二初字第86号行政裁定认为，根据行政诉讼全面审查原则和当事人诉辩意见，本案的争议焦点在于雷善邦的四项诉讼请求能否在本案中一并处理及对被诉土地征收行政行为的起诉是否超过法定期限。关于雷善邦的四项诉讼请求能否在本案中一并处理的问题。雷善邦提出的四项诉讼请求包含不同的法律关系，其中：第一项诉讼请求属于对信访转办程序提出的异议，第三项诉讼请求实质是对交资公司在集体土地地上附着物安置补偿过程中对案涉房屋进行公示和与其他相关利害关系人签订安置补偿协议的行为提出的异议，第四项诉求属于对行政机关的信访投诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围之规定，上述请求事项依法均不属于行政诉讼受案范围，雷善邦可以通过其他合法途径加以解决。第二项诉讼请求是要求确认南宁市政府和交资公司违法用地、违法强制分割35号房所有权、违法拆迁、违法建设，该请求事项包含不同的法律关系，亦不属于可以合并审理的情形，根据一行为一诉的原则，不应在本案中一并处理。对此该院依法向雷善邦进行了释明，但雷善邦坚持不变更诉讼请求。为保障其行政诉权，该院决定在本案中对所涉江南堤路园（中兴大桥—水塘江口段）项目集体土地征收行为合法性进行审查，至于雷善邦该项诉请中的其他符合行政诉讼受案范围的请求事项，可以另行起诉。关于雷善邦对被诉土地征收行政行为的起诉是否超过法定期限的问题。雷善邦要求确认本案所涉堤路园项目市政工程中兴大桥之水塘江口段土地征收行为违法，由于没有证据证明行政机关在进行土地征收时已经告知雷善邦诉权或者起诉期限，故对本案土地征收行为的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行

《〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，但最长不得超过2年。雷善邦在庭审中自述其于2005年7月31日案涉房屋被拆除时才知晓被诉土地征收行为，即使按其在起诉时提交的诉状载明的起诉时间2009年4月14日起算，其起诉亦已超过规定的起诉期限。本案在已经受理的情况下，依法应对该项起诉予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第一项、第六项之规定，裁定驳回雷善邦对南宁市政府征收江南堤路园（中兴大桥—水塘江口段）项目集体土地征收行为的起诉。雷善邦不服一审裁定，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终163号行政裁定认为，提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。雷善邦的第一项诉讼请求系针对南宁市政府将其信访材料转交交资公司的行为，第四项诉讼请求系针对南宁市政府对雷善邦投诉交资公司的欺诈、诈骗不进行处理的行为，上述行为对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。雷善邦的第二、三项诉讼请求中关于对交资公司的行为的起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，交资公司既不属于行政机关也不属于法律、法规、规章授权的组织，其作出的行为不是行政行为，故雷善邦起诉交资公司不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。雷善邦的第二项诉讼请求主要针对南宁市政府征地、分割案涉房屋所有权、拆迁和建设等行政行为。关于征地行为和拆迁行为，由于雷善邦在原审庭审中自认在2005年7月31日知晓其房屋被拆迁时已经知道被诉征地行为，即使按照雷善邦在起诉状中载明的2009年4月14日作为起诉时间计算，也超过了两年的起诉期限，依法应当驳回起诉。关于“分割房产”的行为，实质上是南宁市政府在征地拆迁过程中作出的不具有行政强制执行力的程序性行为，对雷善邦的实体权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于建设本案所涉堤路园项目市政工程的行为，不属于行政机关作出的行政行为，依法亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

雷善邦申请再审称：二审隐瞒了五个违法行政事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，南宁市政府江南堤路园市政工程建设过程中存在五个违法行为。请求：1.撤销一、二审裁定，立案再审。2.还原第一、二进屋及围墙，并在原址上回建20平方米房屋，依法发放宅基地使用证和房屋所有权证并赔偿。3.判决南宁市政府和南宁市监察局将雷善邦的控告材料转交给交资公司和江南区信访办行为违法并赔偿。4、判决交资公司借拆迁诈骗江南区利害关系人违法。5.请求对江南堤路园市政工程的相关地点进行科学勘查检验，认定南宁市政府认为该市政工程项目用地属抢险救灾急需用地是诈骗。

南宁市政府答辩称：雷善邦的起诉超过法定起诉期限，南宁市政府的征收行为合法。一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回雷善邦的再审申请。

交资公司答辩称：雷善邦的起诉超过法定起诉期限，案涉征收行为和拆迁行为合法，请求驳回雷善邦的再审请求。

本院经审查认为，虽然一行为一诉是行政诉讼立案受理的基本原则，但是并非强制性规定，司法实践中亦不排除在同一诉讼中审理多个行政行为，行政诉讼法也规定了合并审理制度。如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，以达到实质性解决纠纷的目的，并不违反法律规定。但是，是否一并审理属于人民法院的裁量权，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同的主体作出，或者一个主体作出的数个行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。在立案阶段人民法院应当对当事人给予指导和释明，要求其调整诉讼请求，指引当事人分别提起诉讼。如果已经立案，则人民法院应向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理；如果当事人坚持不明确其诉讼请求，则应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回起诉。本案中，雷善邦在一审中提出了四项诉讼请求，一审认为四项诉讼请求包含不同的法律关系，其中第一项、第三项、第四项诉讼请求均不属于行政诉讼受案范围，二审对该三项诉讼请求亦进行了充分阐述，一、二审对该三项诉讼请求裁定驳回起诉并无不当，本院予以支持。

雷善邦提出的第二项诉讼请求是要求确认南宁市政府和交资公司违法用地、违法强制分割涉案房屋所有权、违法拆迁、违法建设，实质上是四个诉讼请求。一审认为该四个请求事项包含不同的法律关系，不属于可以合并审理的情形，向雷善邦进行了释明，处理得当。但是一审在雷善邦坚持不变更诉讼请求的情况下，决定将诉讼请求固定为对所涉江南堤路园项目集体土地征收行为合法性进行审查，侵犯了雷善邦的诉权。行政诉权是当事人请求人民法院提供司法保护或者帮助的权利，对于诉权的保障即包含对当事人起诉权的保障，也包含对当事人诉讼请求的选择权的保障。当事人行使诉权必须在遵守行政诉讼法的规定，依照法定的程序和起诉条件来行使行政诉权，但如何行使诉权、包括选择和固定诉讼请求则是属于当事人的权利，人民法院不能代为行使。一审在雷善邦的四项诉讼请求中自行决定其中一项并进行审理，处理方式不当，本院予以指正。二审实际上对雷善邦第二项诉讼请求中包含的四个行政行为均进行了审理，对于征地行为和拆迁行为亦认为超过法定起诉期限，对于其他三个行为，认为或者对雷善邦的实体权利义务不产生实际影响，或者不属于行政机关作出的行政行为，均不属于行政诉讼受案范围。二审的处理纠正了一审的不当，适用法律正确，本院亦予以支持。

在本院询问过程中，雷善邦表示尊重法院的一、二审裁判，仅要求对征地行为的合法性进行审查。雷善邦主张其至今不知道征地行为的内容，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，请求确认征地和拆迁行政行为违法并未超过法定期限。本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，现有证据无法证明南宁市政府在实施征地行为时是否告知过雷善邦诉权及起诉期限，故应当适用上述规定的2年起诉期限。一、二审业已查明，雷善邦明确表示其在2005年7月31日房屋拆迁时知道了土地征收行为，自称于2009年4月14日提交了行政诉状，其起诉明显超过法定的2年起诉期限且无正当理由。

综上，雷善邦提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回雷善邦的再审申请。

审判长　熊俊勇

审判员　龚　斌

审判员　曹　刚

二〇一七年六月十九日

法官助理　牛延佳

书记员　黄雅媚

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。

第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

来源：行政法