南召县找二审律师，因行政处罚决定书说理明显不足被人民法院撤销了

【基本案情】

2019年2月25日、26日南召县环境保护局对东大新型建材公司现场检查，认为该企业存在在重污染天气管控期间治污设施未正常运行，通过逃避监管的方式向大气排放污染物，且自动在线监控设施未与生态环境主管部门监控设备进行联网。该行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款的规定，并根据该法第九十九条第三项、第一百条第三项之规定，对东大新型建材公司作出如下处罚：1、立即停止违法行为、处以罚款87万元；2、责令停产整治。

被处罚单位提起诉讼，一审法院撤销了处罚决定，南召县环境保护局上诉，二审法院以部分事实不清、证据不足，行政处罚决定书说理明显不足等理由驳回上诉，维持原判。

【提出问题】

一.非重点排污单位自动在线监控设备是否需要与环境主管部门监控设备联网？

二.重污染天气管控期间如何确定？

三.行政处罚决定书如何做到事实清楚，说理充分？

【观点阐述】

一、法律规定“重点排污单位”的自动监测设备要与环境主管部门监控设备联网。

《大气污染防治法》第二十四条第一款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物进行监测，并保存原始监测记录。其中，重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。监测的具体办法和重点排污单位的条件由国务院生态环境主管部门规定。”

根据以上法律规定，重点排污单位的自动监测设备需要与生态环境主管部门的监控设备联网。但是法律没有规定，非重点排污单位的自动监测设备要与生态环境主管部门的监控设备联网。在实际工作中，有些生态环境部门根据上级部门的相关文件，要求非重点排污单位的自动监测设备与生态环境主管部门的监控设备联网，这是没有任何法律法规依据的。

本判例中，市级生态环境部门的文件只是要求东大新型建材公司安装自动监测设备，并没有将该企业列为重点排污单位。在东大新型建材公司不是重点排污单位的前提下，南召县环境保护局以东大新型建材公司自动监测设备没有与生态环境主管部门的监控设备联网，而对其进行处罚根据没有法律依据。

二、重污染天气管控期间如何确定？

《大气污染防治法》第九十五条第一款规定：“省、自治区、直辖市、设区的市人民政府生态环境主管部门应当会同气象主管机构建立会商机制，进行大气环境质量预报。可能发生重污染天气的，应当及时向本级人民政府报告。省、自治区、直辖市、设区的市人民政府依据重污染天气预报信息，进行综合研判，确定预警等级并及时发出预警。预警等级根据情况变化及时调整。任何单位和个人不得擅自向社会发布重污染天气预报预警信息。”

《大气污染防治法》第九十六条规定：“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。”

根据以上规定，由县级以上的地方人民政府，根据省、自治区、直辖市、设区的市人民政府确定的重污染天气预警等级启动重污染天气管控期间。

本判例中，南召县环境保护局认为，东大新型建材公司属于重污染天气管控期间不正常运行大气污染防治设施，并因此从重处罚。但是南召县环境保护局又没有向法院提交证据证明，在对东大新型建材公司检查时，该县处于重污染天气管控期间，所以南召县环境保护局以东大新型建材公司重污染天气管控期间治污设施未正常运行，就存在证据不充分之嫌。

三、行政处罚决定书如何做到事实清楚，说理充分？

2016年原环境保护部发布了《环境行政执法文书制作指南》（环办环监〔2016〕55号），该指南对行政处罚决定书的制作要求为：

违法行为信息的制作，要有违法行为的时间、地点、行为、情节、动机、后果等内容。

违法行为证据信息制作，要有证据名称、提取（作出）时间、提供（作出） 单位、证明内容等内容。

违反法律法规的制作，要有违反的法律、法规、规章名称和条款序号。

当事人意见采纳情况的制作，要有陈述申辩、听证过程、当事人意见的理由及证据、环保部门采纳当事人意见的情况及理由。当事人放弃陈述、申辩的，也予以说明。

裁量幅度的制作，有从重、从轻、减轻或其他有裁量幅度的，要说明法定理由和依据。

行政处罚依据的制作，要注明“依据（相关法律、法规、规章 名称及条款序号）的规定”。

本判例中的人民法院认为，南召县环境保护局的行政处罚决定书说理存在以下问题：1、没有严格对照处罚依据分别说明每个违法行为的表现、构成以及法律后果。2、就违法行为的严重程度也仅是以“社会影响较大”简单概括，没有说明具体的依据和认定理由。3、所作出的罚款也只有87万元的总数，没有告知具体的计算方法和标准，没有告知裁量权运用的考量因素。因此人民法院认为，简单地罗列法律条文并不能体现出法律的具体适用过程，不说理或者说理不足的行政处罚文书缺乏正当性与妥当性，也难以起到令人信服的法律效果。

【裁判文书】

河南省南阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）豫13行终181号

上诉人：南召县环境保护局。

法定代表人：涂富强，任该局局长。

出庭应诉行政机关负责人：闫建新，任该局副局长。

委托诉讼代理人：张荣会，河南浩誉律师事务所律师。

被上诉人：南召县东大新型建材有限公司。住所地城郊乡董店村与北沟村交界处。

法定代表人：董正克，任总经理。

委托诉讼代理人：潘飞霏，河南民川律师事务所律师。

上诉人南召县环境保护局因环境行政处罚纠纷一案，不服河南省南召县人民法院（2020）豫1321行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南召县环境保护局的出庭应诉行政机关负责人闫建新及其委托诉讼代理人张荣会，被上诉人南召县东大新型建材有限公司的委托诉讼代理人潘飞霏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院审理查明：2019年2月25日、2019年2月26日，被告工作人员分别对原告进行了现场检查勘验，该公司正在生产。2019年2月26日、2019年3月2日，被告工作人员对原告的法定代表人董正克而进行了询问，董正克回答该公司办理了环评审批手续，生产正常，主要污染物噪声及废气，生产车间全封闭作业降低噪声，废气经脱硫塔处理后排放，该公司的污染物自动在线监控设备未与环境主管部门监控设备联网，2019年3月3日，被告内设承办机构审核意见为建议立案，行政机关负责人审批意见栏中有王东亮的签名，落款日期为2019年3月3日。被告南召县环境保护局于2019年2月26日作出召环罚责改（2019）171号责令改正决定书、于2019年3月2日作出召环罚责改（2019）172号责令改正决定书，上述两份决定书均已送达。2019年3月3日被告南召县环境保护局对该案件调查终结，对原告处罚的建议为：责令立即停止违法行为，处以罚款87万元；二责令停产整治。2019年8月15日被告南召县环境保护局作出召环罚先告字（2019）第11号行政处罚事先听证告知书，告知了原告享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2019年9月19日，被告组织了听证会。2019年10月9日，被告作出召环罚（2019）第8号行政处罚决定书，并于2019年10月12日送达给原告南召县东大新型建材有限公司。2020年3月31日，原告南召县东大新型建材有限公司向原审法院提起行政诉讼。

一审法院认为：根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定，被告南召县环境保护局对南召县区域内的大气污染防治工作实施统一监督管理，对南召县区域内的大气污染防治工作享有法定监督管理职权，是本案的适格被告。南召县东大新型建材有限公司作为生产多孔砖的企业，有可能排放污染物，南召县环境保护局作为环境保护执法部门，对南召县东大新型建材有限公司作出行政处罚，南召县东大新型建材有限公司对此不服，可以作为原告起诉，因此南召县东大新型建材有限公司具有原告资格。结合原、被告举证和庭审陈述，本案的争议焦点为：被告南召县环境保护局对原告南召县东大新型建材有限公司的处罚是否事实清楚，也即原告是否在重污染天气管控期间治污设施未正常运行，试图通过逃避监管的方式向大气排放污染物，且自动在线监控设施是否与生态环境主管部门监控设施进行联网。首先，根据南阳市生态环境保护局办公室宛环办（2019）77号关于印发2019年度重点排污单位名单的通知，南召县两个重点排污单位分别为南召县源博环保有限公司、天瑞集团南召水泥有限公司，原告南召县东大新型建材有限公司不属于南阳市2019年度重点排污单位。其次，关于重污染天气管控期间问题，根据南召县环境保护局的召环文（2018）202号关于启动重污染天气Ⅲ级（黄色）预警响应的紧急通知，该通知中明确决定，按照省污染防治攻坚战领导小组办公室《关于启动重污染天气应急管控的紧急通知》（豫环攻坚办［2018］59号）要求，南阳市自2018年11月25日12时起，启动南阳市重污染天气Ⅲ级（黄色）预警响应，预警解除时间另行通知。因此现在要弄清的是原告是否在2018年11月25日10时后继续生产，根据南召县环境保护局召环文（2018）202号文件，南召县东大新型建材有限公司在2018年11月15日至2019年2月24日错峰期间全部停产。非采暖期破碎、筛分工段停产，故南召县东大新型建材有限公司在2018年11月15日至2019年2月24日期间已停产，但在2019年2月26日、3月2日调查询问笔录和2019年2月25日、2月26日地现场检查勘验笔录中，原告的法定代表人均回答，该企业办有相关环评手续，生产正常。因被告的证据不能证实监测点2019年2月26日和2019年3月2日属于重污染天气管控期间，同时，原告也不属于重点排污单位，故被告以原告在重污染天气管控期间，治污设施未正常运行，试图通过逃避监管的方式向大气排放污染物的认定事实不清。同时，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条的规定，“重点排污企业应当安装、使用大气污染物排放自动检测设备、与生态环境主管部门的监控设备联网……重点排污单位名录由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门按照国务院生态环境主管部门的规定，根据本行政区域的大气环境承载力、重点大气污染物排放总量控制指标的要求，以及排污单位排放大气污染物的种类、数量和浓度等因素，商有关部门规定，并向社会公布”，根据南阳市生态环境局宛环办（2019）77号文确定的2019年度重点排污单位名单，原告不属于重点排污单位，是否需要安装、使用大气污染物排放自动检测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，对此《中华人民共和国大气污染防治法》没有明确规定，被告依据该法对原告作出行政处罚属使用法律错误。同时，被告举证该处罚案件于2019年3月3日立案，并于2019年3月3日作出案件调查终结报告，与常理不符，也违反法定程序。综上所述，被告的处罚决定书事实不清、主要证据不足、适用法律不当，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼理由成立，其诉讼请求原审法院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决一、撤销被告南召县环境保护局2019年10月9日作出的召环罚第8号行政处罚决定书。二、被告南召县环境保护局于判决生效之日起60日内对原告南召县东大新型建材有限公司的行为重新作出行政行为。本案诉讼费50元，由被告南召县环境保护局负担。

上诉人南召县环境保护局不服，上诉称1、原判在评理中认定“因被告的证据不能证实监测点2019年2月26日和2019年3月2日属于重污染天气管控期间，同时，原告也不属于重点排污单位，故被告以原告在重污染天气管控期间，治污设施未正常运行，试图通过逃避监管的方式向大气排放污染物的认定事实不清”错误。“南阳市环境污染防治攻坚战领导小组办公室文件显示2018年南召县大气污染防治重点任务督查清单”足以证明被上诉人于2019年2月26日和2019年3月2日生产是在重污染天气管控期间。且“对被上诉人的法定代表人调查询问笔录，现场检查（勘察）笔录”中均证明被上诉人未使用污染防治设施，直接向外排放废气，同时，省暗访调研组工作人员提供的录像进一步印证被上诉人未使用污染防治设施，直接向外排放废气的事实。2、原判“根据定南阳市生态环境局的文件，认定被上诉人不属于重点排污单位，认为上诉人依据《中华人民共和国大气污染防治法》对被上诉人作出行政处罚适用法律错误”是错误的。南阳市环境保护局文件宛环文[2019]109号证实被上诉人应当安装大气污染物排放自动检测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网。3、原判认为上诉人案涉行政处罚立案和案件调查终结报告同一天违反法定程序错误。4、被上诉人违法行为造成严重社会舆论影响。综上，原判认定事实错误，适用法律错误，请求二审依法改判或发回重审。

被上诉人南召县东大新型建材有限公司辩称：1、上诉人无证据证明2019年2月26日和2019年3月2日是重污染天气管控期间。被上诉人下发的召环文[2018]202号针对被上诉人的重污染天气及限排规定确定为“2018年11月15日至2019年2月24日”，且仅要求关闭被上诉人一条生产线，而被上诉人拥有两条生产线。《南阳市环境污染防治攻坚小组办公室文件》也不是对“重污染天气的通知及确定”。2、被上诉人不是《大气污染防治法》规定的重点排污企业，不应以该法对被上诉人进行处罚，上诉人提出的《废气排放企业自动检测设施建设任务通知》不能作为行政处罚和法院裁判的依据。3、上诉人3月3日立案又终结调查，当天未调查取证，其实质证据均来源于3月3日之前，该行为违反《环境行政处罚办法》“先立案，后调查取证的原则”。上诉人超过作出行政处罚决定的法定时效。4、上诉人对该案的事实已经进行过处罚，该次处罚违反《行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”。5、一审中上诉人未提供认定“社会影响大”的证据，上诉称“2019年3月5日河南经济报”报道及今日头条转载均没有相关证据，且发生于2019年3月3日调查终结之后，不能予以采信与认可。

本院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。

本院认为，本案被诉行政行为南召环保局召环罚决字[2019]第8号行政处罚决定认定东大公司主要存在两个“违法”行为，分别是：1、通过逃避监管的方式向大气排放污染物；2、自动在线监控设施未与生态环境主管部门监控设备进行联网。因此，被诉处罚决定中关于上述两个行为的合法性认定问题，即成为本案审理的焦点问题。

（一）关于“通过逃避监管的方式向大气排放污染物”的处罚问题。根据《河南省环境行政处罚裁量标准（修订）》中关于《大气污染防治法》第九十九条第三项规定的“情节与后果”档次，上诉人适用的是“逃避监管造成恶劣社会、舆论影响或者在环境污染应急期间逃避监管的”情形，罚款档次为“70万元以上100万元以下”。构成上述裁量情节的要件为“逃避监管造成恶劣社会、舆论影响”或者“在环境污染应急期间逃避监管的”。

1、关于“逃避监管造成恶劣社会、舆论影响”的违法情节，上诉人的委托代理人在一审庭审时陈述对“社会影响较大”认定的依据是省环保厅发现东大公司偷排，对全县进行追责，对全县大气环境工作有影响；在二审庭审中委托代理人提交2019年3月5日河南经济报的报道和今日头条的转载“材料”，用于证实“社会影响较大”。但上诉人在本案行政处罚卷宗中没有任何证实“社会影响较大”的证据，一、二审诉讼中作出的不同解释根本未在行政处罚程序中出现，根据“案卷排他”原则，对于行政处罚时未采集调查的证据，依法不能作为证明行政处罚决定合法的依据。2、关于“在环境污染应急期间逃避监管的”的违法情节，南召环保局认定涉案行政处罚时属于重污染天气的证据是2018年南召县大气污染防治重点任务督查清单。但该清单不完整、没有落款时间、没有印发单位、没有单位印章且是复印件，不符合证据法定形式要件，其缺乏基本的合法性基础，其不能证明2019年2月26日属于重污染天气。

（二）关于“自动在线监控设施未与生态环境主管部门监控设备进行联网”的处罚问题。构成违反《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条规定的违法行为，核心要件事实是东大公司属于重点排污单位。而根据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条第二款的规定，重点排污单位名录应由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门按照有关规定，商有关部门确定，并向社会公布。南召环保局提供的南阳市环境保护局宛环文[2019]109号文件，只能证明东大公司应安装自动监控设施，但不能直接推定出东大公司就是重点排污单位。上诉人认定东大公司属于重点排污单位证据不足，未能完成证明责任。

（三）关于被诉行政处罚决定文书说理问题。说明理由是行政法的基本原则，文书说理有助于增强行政处罚文书的公信力和透明度。本案被诉的行政处罚决定，说理明显不足：1、没有严格对照处罚依据分别说明每个违法行为的表现、构成以及法律后果。2、就违法行为的严重程度也仅是以“社会影响较大”简单概括，没有说明具体的依据和认定理由。3、所作出的罚款也只有87万元的总数，没有告知具体的计算方法和标准，没有告知裁量权运用的考量因素。简单地罗列法律条文并不能体现出法律的具体适用过程，不说理或者说理不足的行政处罚文书缺乏正当性与妥当性，也难以起到令人信服法律效果。

综上，南召环保局作出的行政处罚部分事实不清、证据不足，说理明显不足。原判认定的事实清楚，评理部分虽有不妥之处，但结果适当，本院予以维持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案诉讼费50元，由上诉人南召县环境保护局负担。

本判决为终审判决。

审判长 白 云

审判员 杨玉娟

审判员 郭国旗

二〇二〇年九月二十三日