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■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

导读：随着2020年新修订《土地管理法》的施行和2021年《土地管理法实施条例》的修订完成，以“先签约，后报批”为最大特征的新征地程序已经正式上路了。那么在这样一个与此前完全不同的征收补偿法定程序中，被征地农民都对哪些行为有权提起行政诉讼，就成为了一个亟待理清的问题，毕竟一切依法维权都是需要司法审查作为支点的。近日，曾主审许水云案的最高人民法院法官耿宝建撰文对这一问题进行了深入解析，今天我们就来一起看看他是怎么说的。

【要点一：省级政府作出的征地批复一般不可诉，但县级政府所作征地公告可诉】

政府作出的“征收决定”可诉，这是《国有土地上房屋征收与补偿条例》在10多年前就确定了的。但在农村集体土地征收中，省级政府作出的征地批复和县级政府作出的征地公告，究竟哪一个才是法律意义上的“征地决定”，却一直存有争议。

耿宝建法官就此在文中指出，主流的观点一直认为省级政府作出的征地批复不可诉，其更倾向于是对县级政府土地征收申请的内部批准行为，不对被征地农民的实体性权利义务产生影响。而真正影响到被征地农民的，是县级政府的征地行为本身，可由报批后的征收土地公告来体现。

耿宝建法官指出，在司法实践中法院应引导被征地农民直接起诉征收土地公告。原则上，已签订征地补偿安置协议的农户不应具有原告资格，原告主体资格仅限定在“个别确实难以达成协议的”被征收农户。

同时，法院还可以引导被征地农户起诉对其权利义务影响最为密切的行为。譬如被征地农民并不反对征收土地，只是认为补偿安置条件太差，那么完全可以通过起诉征地补偿安置协议或者决定来实现实质性化解行政争议。

【要点二：征地补偿安置方案是否可诉尚存争议】

征地补偿安置方案及其批准行为是否可诉一直是农村征地补偿纠纷中的一大难点问题。过往的《土地管理法实施条例》曾规定了“协调-裁决”程序，后又为“复议”所取代。换言之，在2020年新法施行前的项目中，征地补偿安置方案及其批准行为经复议后是能够经由诉讼审查的，基本上是一个复议前置。

但在新法施行后情况则发生了较大变化：《土地管理法实施条例》删去了针对补偿标准不服可协调、裁决的规定，且征地补偿安置方案明确由县级政府负责拟定并最终确定，也就不存在所谓的批准行为了。

这种情况下，耿宝建法官倾向于认为“新法背景下的安置补偿方案有了更加完备的异议反馈、听证等救济程序，被征地农户不同意方案的，可以不签订补偿协议从而“搁置”征地程序；个别人对安置补偿决定不服提起复议或者诉讼的，可以一并提起对方案合法性的审查，方案当作类似的规范性文件来对待。”

也就是说，在签订补偿安置协议或发布征地公告、作出补偿安置决定、责令交地决定、强制拆除行为后，被征收人对补偿安置方案、补偿标准、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗补偿费计算等有异议的，可以在针对上述5类诉讼中将其作为事实和依据一并审查。

只有当补偿安置方案确定后、签订补偿安置协议前农户对方案有异议时，才可向制定该方案的市、县政府的上一级政府申请复议，不服复议决定才可提起诉讼。

不过，也有观点认为征地补偿安置方案本身就是不可诉的，农户完全可以通过对上述5种行为的直接起诉寻求到有效救济，而起诉方案并不能解决任何问题，不具有现实层面的可行性。

最后耿宝建法官在文中指出，征地补偿安置协议、征地补偿安置决定、责令交出土地决定和强制拆除行为都是明确可诉的。

需要强调的是，各地地方性规定对县级政府申请法院强制执行的前提条件规定似乎有所差异。有的省份如广东省倾向于在征地补偿安置决定或者履行补偿安置协议的决定作出后，再作出责令交出土地决定，才能申请法院强制执行；而有的地方如浙江省则直接规定依据征地补偿安置决定就可申请法院强制执行。对这一程序问题的理解，看来仍需在个案的裁判中逐步明确。

在明律师最后要提示广大被征地农民的是，新征地程序较过去旧程序的变化是颠覆性的，提起复议和诉讼要特别谨慎、珍惜。专业律师尚且需要依据法规政策“摸着石头过河”，农民朋友就更不可在没有律师指导的情形下盲目提起程序了。稍有不慎，就会使权利救济的目的落空，更会白白耽搁时间、浪费掉本属于我们的权利救济机会。哪些可诉，哪些不可诉；哪些要诉，哪些不必诉，这类事儿一定要交给专业的人士结合个案案情去严加判定，这样才能给被征地农民争取到更加公平、满意的补偿安置。

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