【裁判要点】

行政协议属于双方行政行为，由行政主体与相对人平等自愿协商而形成，故只要不违反行政法律法规的禁止性规定，其主要应适用民事法律法规进行审查。由于作为一种行政行为对待，故在2015年5月1日之前，行政协议案件在司法实践中仍大量被受理、审理；同时，由于主要适用民事法律法规，更多地从民事行为的角度审理行政协议案件，故确认行政协议无效的制度对2015年5月1日之前发生的行政协议争议在实践中也大量被适用。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条所规定“请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案”,其中的“行政行为”不包括行政协议,也即2015年5月1日之前发生的行政协议案件当事人要求确认该行政协议无效的,属于行政诉讼审查范围。

【基本案情】

上诉人（一审原告）胡宗亮，男，汉族，1989年3月7日生，住河南省洛阳市涧**。

委托代理人王月霞，女，汉族，1965年2月12日生，住河南省洛阳市涧**。

委托代理人彭乃虎，河南航星律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）洛阳市涧西区人民政府，住所地河南省洛阳市涧**西苑路**。

法定代表人郭建平，区长。

原审第三人张小竹，女，汉族，1973年3月16日生，住河南省洛阳市涧**。

原审第三人胡学豹，男，汉族，1972年6月14日生，住河南省洛阳市涧**。

原审第三人洛阳市涧西区工农乡浅井头村民委员会，，住所地河南省洛阳市涧**九都西路浅井头村

法定代表人刘周生，主任。

胡宗亮因诉洛阳市涧西区人民政府（以下简称涧西区政府）征收补偿协议纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初237号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，本案现已审理终结。

胡宗亮一审诉称，2011年9月29日，洛阳市涧西区工农乡人民政府（以下简称工农乡政府）与胡学豹签订了第201109290422《房屋拆迁征收补偿安置协议书》。2016年6月胡宗亮得知胡学豹、张小竹实际分得了本应补偿的房屋和补偿款，2016年6月20日胡宗亮以胡学豹为被告、以侵权为案由提起民事诉讼，在该诉讼中胡宗亮看到了协议，该协议将本应补偿给胡宗亮的房屋及补偿款全部约定给胡学豹，明显侵害了胡宗亮的合法权益。胡宗亮认为，工农乡政府明知征收的房屋属于胡长献所有、胡长献己经去世以及根据《继承法》、《物权法》应对胡宗亮补偿的事实和法律，仍然与胡学豹签订上述协议，将本属于胡宗亮继承的房屋征收后补偿给原审第三人所有，二者之间存在明显的恶意串通、弄虚作假行为，且违反了《物权法》、《继承法》等法律规定，侵害了胡宗亮的合法权益，该协议无效，涧西区政府应当重新作出补偿决定。一审请求：判决确认2011年9月29日工农乡政府与原审第三人签订的第201109290422号《房屋拆迁征收补偿安置协议书》无效。

【一审裁定】

洛阳市中级人民法院一审认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”案件中，胡宗亮起诉请求确认2011年9月29日工农乡政府与原审第三人签订的第201109290422号《房屋拆迁征收补偿安置协议书》无效。该《房屋拆迁征收补偿安置协议书》是2015年5月1日前作出的行政行为，因此人民法院不应予以立案，已经立案的应裁定驳回起诉。一审裁定：驳回胡宗亮的起诉。

胡宗亮不服一审裁定，向本院上诉称：首先，一审适用2018年2月8日的司法解释违反了法律不溯及既往的法律适用原则，属于适用法律错误。其次，评判胡宗亮的起诉正确与否只能以当时的法律和司法解释，不能以后来的法律和司法解释。最后，一审裁定的结果导致胡宗亮的权利得不到行政救济和民事救济等法律救济，严重损害公民权利。请求撤销一审行政裁定，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。

被上诉人涧西区政府未提交书面答辩意见。

【二审裁定】

本院认为，行政协议属于双方行政行为，由行政主体与相对人平等自愿协商而形成，故只要不违反行政法律法规的禁止性规定，其主要应适用民事法律法规进行审查。由于作为一种行政行为对待，故在2015年5月1日之前，行政协议案件在司法实践中仍大量被受理、审理；同时，由于主要适用民事法律法规，更多地从民事行为的角度审理行政协议案件，故确认行政协议无效的制度对2015年5月1日之前发生的行政协议争议在实践中也大量被适用。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条所规定“请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案”,其中的“行政行为”不包括行政协议,也即2015年5月1日之前发生的行政协议案件当事人要求确认该行政协议无效的,属于行政诉讼审查范围。一审适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：

一、撤销洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初237号行政裁定；

二、由洛阳市中级人民法院继续审理此案。

本裁定为终审裁定。

合议庭成员：王松 马磊 马传贤

案号：（2019）豫行终734号

二〇一九年九月二十四日

法官助理王晓宇

书记员孟亚娟

书记员玄晟颐