■本文作者：刘勇进 北京在明律师事务所

近日，最高人民法院印发了《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的通知（以下简称《实施办法》）。根据该《实施办法》的相关规定，行政诉讼管辖权以及再审制度均发生了显著的变化。具体的变化主要体现在以下几个方面：

变化一：以县级、地市级人民政府为被告的特定行政案件一审，改由基层人民法院管辖

《实施办法》第二条规定，下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖：（一）政府信息公开案件；（二）不履行法定职责的案件；（三）行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；（四）土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。

为了实现审判重心进一步下沉，《实施办法》改变了以往《行政诉讼法》第十五条“一刀切”式的，县级以上地方人民政府作为被告的一审案件均由中级人民法院管辖的规定，将一些特定的行政案件下沉到基层法院管辖。

很多人担忧，以往由中级法院管辖的案件交由基层法院管辖可能会造成审判质量的下降，行政相对人的合法权益或受到影响。在笔者看来，这种担忧不无道理。

最高人民法院显然也是考虑到了这一点，不难发现，由基层法院管辖的四类特定案件都是案件事实相对清楚、法律关系较为简单的行政案件。

将这些“相对简单”的行政案件管辖权下放，既可以优化司法资源配置、提高司法效率，也可以兼顾司法公正、保证审判效果。

变化二：加强上级法院对下级法院的指导监督，完善提级管辖机制

《实施办法》第四条、第五条规定了特定情形下，下级法院可以报请上一级法院审理本应由其管辖的一审案件。有必要时，上级法院也可主动提级管辖下一级法院的一审案件。

《行政诉讼法》第二十四条也有类似的规定，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件；下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

相较于《行政诉讼法》“有权”、“认为需要”的模糊规定，《实施办法》明确列出了较为具体的报请、提级管辖情形，例如“上一级人民法院或者其辖区内各基层人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的”。

《实施办法》看似缩小了报请、提级管辖的范围，实则使《行政诉讼法》空泛的规定落到了实处，加强了上级法院对下级法院的指导监督，突出了较高层级法院的指导作用。

而且，《实施办法》对提级管辖的规定也在很大程度上弥补了因管辖权下放带来的隐忧。“一上一下”“一紧一松”相得益彰，实现了司法效率与司法公正的统一。

值得一提的是，《实施办法》规定“具有普遍法律适用指导意义的”一审行政案件可以报请上一级法院审理，这体现了我国作为成文法国家对判例法司法体系的有益借鉴，发挥出判例较之于成文法典更为具体、灵活的优点，更好的服务于我国司法实践。

变化三：缩小了最高人民法院受理再审申请的范围，突出其监督指导作用

《实施办法》第十一条规定，当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；

符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：（一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政调解书申请再审的，应当向相关高级人民法院提出。

而《行政诉讼法》第九十条只是规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。

相较于《行政诉讼法》，《实施办法》明显提高了最高人民法院受理再审申请的门槛，减少了最高人民法院对案件事实问题的审理。

《实施办法》之所以这么规定，主要是为了凸显最高人民法院对法律统一适用的监督指导作用。此外，《实施办法》还开创性地提出了“当事人向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当向其释明委托律师作为诉讼代理人的必要性”。这一释明制度不仅提高了再审审判效率，还增加了再审诉讼的对抗性、辩论性。通过庭审中的对抗与辩论，更好地理解适用法律，进而指导全国。

在明律师最后要提示大家的是，自2021年10月1起，《实施办法》就要全面启动试点工作，试点时间两年。其中，《实施办法》第二条、第三条仅适用于北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西省（市）高级人民法院辖区内的中级、基层人民法院。《实施办法》的出台，是我国司法实践的一次伟大尝试，我们应怀有更加积极地心态去拥抱这些变化，推进我国依法治国伟大进程。

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