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■本文作者：苏昂 北京在明律师事务所

导读：我国村民委员会在履行职责时时常实施行政管理行为，但由于我国的特殊国情及规定，村民委员会仅被认为是一个基层群众自治性组织，无法将其纳入行政诉讼等司法监督程序的调整范围。随着《行政诉讼法》的修订以及《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》的实施，我国行政诉讼制度逐步完善，村民委员会在满足特定条件时，也可以作为行政诉讼被告，相对人可以对村民委员会作出的行为提起行政诉讼。但在司法实践中，法院处理以村民委员会为被告的行政诉讼案件的态度还较为保守，仍存在些许不足，亟待完善。

一、村民委员会作为行政诉讼被告之依据

（一）村民委员会作为行政诉讼被告的事实依据

在我国，村民委员会依据《村民委员会组织法》的规定，履行其职责，并对本村集体土地、集体财产等事项进行管理，在这一过程中，村民委员会的行为与行政机关所为的具体行政行为差异不大，大多都具有明确的相对人，并对相对人的权利义务产生实际影响。

尤其是近年来，村民委员会自主搬迁改造、组织腾退、旧村改造、协议动迁这样的拆迁项目越来越多，村民委员会帮拆、助拆的现象也愈演愈烈。村民委员会已然成为了中国式拆迁中新一批拆迁“非正规军”。对于上述行为，如果无法纳入司法监督的范围内，势必引发更严重的矛盾，造成更严重的后果。

（二）村民委员会作为行政诉讼被告的法律依据

对于村民委员会实施的行为，在《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》实施以前，人民法院往往以村民委员会是基层群众性自治组织为由，认定村民委员会不具有行政诉讼被告资格，驳回相对人的起诉。

但2018年2月8日，《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》施行，在该司法解释的第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。该条规定赋予了村委会做行政诉讼被告的主体资格，但限于村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的特定情形，而不是与村委会有关的任何纠纷都可通过“民告官”的途径寻求救济。

二、村民委员会作为行政诉讼被告的常见情况

分析《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款，可以看出村民委员会作为行政诉讼被告必须符合以下条件：1.村民委员会实施的行为是依据法律、法规、规章的授权；2.该行为是一项行政管理行为。那么，哪些情形属于“村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责”呢？

其一，管理集体所有的土地，最常见的是村委会发包、调整本村村民承包地的行为。《村民委员会组织法》第八条、《土地管理法》第十四条、《农村土地承包法》第十二条、第二十七条对村委会管理本村集体土地、发包及调整本村村民承包地进行了规定，属于法律授权行为。如果村民不服该类行为，可将村委会作为被告提起行政诉讼。

其二，确定、分配村民待遇的行为，如发放口粮补助、分配村集体经济组织所得收益、分配征地补偿费等。《村民委员会组织法》第二十四条授予村委会对前述领域的行政职权，村委会应当对此承担行政法律责任。

其三，村委会（不）同意户口迁入的行为。根据各省户口登记管理规范，农村迁移户口需要迁入地村委会出具书面同意接收证明才能办理迁户手续，该类行为是基于地方性法规或地方政府规章授权行为。如果村民不服该类行为，亦可将村委会作为被告提起行政诉讼。

其四，收回宅基地的行为。2013年8月，山东省青岛市平度金沟子村村委会对陈宝成户强制收回宅基地引发陈宝成暴力违法案在当年轰动一时，暴露了“民事”收回的风险隐患。但根据2018年新行政诉讼法解释，《土地管理法》第六十五条、《村民委员会组织法》第二十四条对村委会管理本村村民宅基地的规定，此类行为属于法律授权行为，为“行政”收回理顺了基础，也为村民进行行政起诉建立了诉讼路径。

除了前述法律、法规、规章授权的行为，村委会往往根据行政机关的指令为一定的行为，比如配合乡镇人民政府责令村民限期拆除违法建筑、配合区县人民政府与村民协议动迁等。如果有相应批准文件证明村委会系接受有关行政机关行政委托的行为，则不能以村委会为被告提起行政诉讼，而应当根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十四条第二款，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告，以背后的行政机关为被告。若无任何行政机关批准手续，村委会与村民之间的纠纷则应视为民事纠纷，应通过民事途径解决。

三、村委会作行政诉讼被告之司法现状

通过使用裁判文书网对相关判例进行检索，共找到21份裁判文书，其中仅有2例支持村民委员会具有行政诉讼之被告资格，其余19例人民法院均以村民委员会不具有行政诉讼被告资格为由，判决驳回原告的诉讼请求或裁定驳回起诉。

两例以村民委员会为被告的判例分别为：（1）杜秀云与北京市昌平区十三陵镇西山口村村民委员会一案【案号：（2018）京0114行初311号】（2）王根齐与西安市灞桥区席王街道办事处柳巷村民委员会不履行法定职责一案【案号：（2018）陕7102行初684号】，上述两案与其他19例被判决驳回诉讼请求或裁定驳回起诉的案件案情或多或少有些相似，但裁判结果却大相径庭。

在明律师最后想提示大家的是，造成这种“同案不同判”的原因很复杂。但是不论如何，村委会作行政诉讼被告这一规定在司法实践中还未获得普遍适用，司法实践各方仍然需要继续努力，对此进行不断尝试与完善。广大农民朋友若因征地补偿费用的分配等问题与村委会产生矛盾纠纷，要及时咨询专业征收维权律师的意见，根据具体案情选择诉讼维权的策略，避免自行盲目起诉耽搁更重要的维权步骤。