■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

宅基地的自愿有偿退出是宅基地制度改革中的一项重点举措，目前已在全国许多县区广泛开展试点。然而除去形式上充分尊重村民意愿的“自愿有偿退出”，有些地方的宅改制度文件中还规定了“无偿退出”的内容。那么，哪些情形下农民的宅基地将面临无偿退出呢？无偿退出与强制收回又有着怎样的区别呢？碰上村委会对我们的宅基地“下手”，农民又该如何有效应对呢？本文，在明律师就继续为大家深入剖析2022年的农村宅基地改革措施……

【“无偿退出”，你干吗？】

单就字面意思大家便不难理解，“自愿有偿退出”建立在村民自主自愿的基础上，村委会也无权搞强制，而且退也不白退，多多少少还是有些补偿，尽管在明律师此前曾分析过，这种补偿从标准、数额上都无法与征收拆迁中的法定补偿相比。

但在一些县区最新制定的文件中，我们还能看到“无偿退出”的身影，当然其前提也是政策鼓励，而非行政强制：

1.违法违规建筑、闲置废弃畜禽舍、户外厕所、倒塌住房、影响村内道路及公共设施建设的院套围墙等建（构）筑物应当拆除，鼓励无偿退出宅基地使用权，也可经本农村集体经济组织集体决策同意，按宅基地使用权退出补偿标准进行补偿。

2.鼓励“一户多宅”的多宅部分无偿退出。

3.鼓励进城落户的村民无偿退出宅基地使用权，保留宅基地资格权，待有需要时可重新申请宅基地使用权。

4.村内无主、自然消亡户的宅基地或房屋及废弃房屋，经农村集体经济组织公示三个月无异议后，由农村集体经济组织无偿收回。

坦率讲，这种“无偿退出”并没有明确的法律依据，在相关文件的表述上也存在逻辑上的混淆、悖谬。

《土地管理法》第62条明文规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地……

这里强调的可是“自愿有偿退出”，而不是前述文件中所鼓励的退了白退。

而文件中将“违法违规建筑”与“无偿退出”宅基地使用权二者联系起来也略显牵强。毕竟，宅基地上未办理乡村建设规划许可证的改建、扩建、翻建行为在实践中并不鲜见。

对这类违法违规建设行为，发现一起查处纠正一起即可，但借此为由“鼓励”人家无偿退出宅基地使用权，等于将无偿退出当作了一种“处罚”来用，这是缺乏法律依据的。

在明律师认为，鉴于上述“无偿退出”严重欠缺法律和政策依据，且在适用条件方面存在模糊、含混之处，显然不应当对此大肆宣扬或者大面积试点。宅基地制度改革的试点探索，还是要在有法可依的基础上开展，回归到《土地管理法》第62条所确立的“自愿有偿退出+盘活利用”的轨道上来。

【无偿退出和强制收回是一回事吗？】

当然不是！前文中在明律师事实上已经讲清楚了，无偿退出的本质仍然是双方协商一致后的“自愿退出”，而不能是违背农民意愿的强制收回。

在能够协商一致的情形下，对本应“自愿有偿退出”的宅基地使用权适用“无偿退出”，属于当事农户对自身宅基地权利所做的处分，尽管没有政策和法律的依据，但也不能算是违法。

但如果“退出”行为被村委会甚至乡镇街道操作成了“不退不行”的强制收回，那就是变了味儿的违法侵害村民土地、居住权益问题了。

那么什么情形下村委会才可以搞强制收回宅基地使用权呢？根据农业农村部2020年对宅基地管理法律政策的最新梳理，主要有以下6种情形。

（1）乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体收回宅基地使用权，并对宅基地使用权人给予适当补偿；

（2）不按照批准的用途使用宅基地的；

（3）因撤销、迁移等原因而停止使用宅基地的；

（4）空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不再确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，集体收回宅基地使用权；

（5）非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋拆除后没有批准重建的，集体收回宅基地使用权；

（6）在确定农村居民宅基地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分由集体收回使用权。

农户需要注意的是，上述6种情形中的前3种是《土地管理法》第66条的规定，实践中最为多见的是第一种。很多村委会主导的旧村改造拆迁项目即采取这种途径推动。

那么根据第66条的规定，村委会并不能直接强制收回宅基地，而是要履行报经原批准用地的人民政府批准这一法定程序。原批准用地的政府一般是指县级政府，在2020年新《土地管理法》施行后审批的宅基地面临收回时，则由乡镇街道负责批准。

联系上文中的“无偿退出”，我们不难发现它只需要村委会与农户协商一致签订退出协议即可，并不需要任何审查报批手续。这也是“无偿退出”与强制收回的一个重要差异。

【被村委会强制收回宅基地、拆除房屋，你该怎么办？】

分析完了法律、政策规定，我们再回到残酷的现实中。如果村委会、村集体经济组织以各种理由“拼凑”强行收回宅基地、拆除农民的住宅房屋，那么农民要注意以下3方面应对措施：

1.对威逼利诱强迫签订宅基地自愿退出协议的，要坚决予以拒绝。一旦农户在相关协议上签了字，即意味着退出宅基地、拆除房屋是你的“真实意思表示”，再想反悔将会困难重重。

此时，你要争取通过录音、安装摄像头录像、拍照等形式记录下对方逼签的过程，并寻找机会报警求助。事后要及时咨询专业律师，确保对方的下一轮威逼利诱到来前我们能有法律上的应对准备。

2.收到村委会作出的“收回宅基地（集体土地）使用权的决定”，要第一时间咨询专业律师，争取通过合理的诉讼设计将其依法撤销。

我们此前曾多次讲过，想要撤销这东西并不容易——你提民事诉讼，它让你找行政庭；你提行政诉讼，它让你找民事庭。两边都提了，它还可能以所涉行为属于“村民自治”范畴而不予立案。

而“收回决定”到底该归哪边管，到底是村委会依法履行行政管理职责的行为还是“村民自治”行为，在理论领域仍然争议巨大，不同的法院、法官也可能做出截然相反的裁判，给出完全矛盾的裁判观点。

但无论如何，这东西要被拿来当做拆我们房子的依据，可是真的。我们先将可能面临的各种困难、挫折摆出来，让农民朋友们心里有个数，真在权利救济中碰到了也就没那么焦虑不安了。

3.“村民自治”的有关决议和“收回决定”均无权直接强制拆除村民的房屋，要做好守房、取证和申请查处、进一步起诉的准备。

宅基地的所有权是村集体的，但宅基地上合法建造的房屋却是村民自己的私有财产，受《民法典》的保护。

据此，村委会是无权仅凭一份“收回决定”或者是村民会议、村民代表会议、村民小组会议的决议就组织人手对人家的房屋实施所谓的“帮拆”的。

“帮拆”“助拆”的本质可理解为“找帮凶”“雇打手”，是一种性质极其恶劣的不法行径，程度严重了有可能涉嫌故意毁坏财物犯罪，更可能与群众深恶痛绝的“村霸地痞”行为联系起来。

那么依法作出的收回宅基地使用权的决定该如何强制执行呢？如果个案中将其判定为行政管理行为，则应当由村委会申请法院强制执行；如果判定成“村民自治”这类民事行为，则应当由村委会以涉案农户为被告提起民事诉讼，要求法院判决其交回土地、自行拆除房屋，再根据需要向法院申请民事强制执行。

总之，对于老百姓的合法房屋，有且只有法院有权通过强制执行裁定来裁决强制拆除，行政机关、村委会在无法征得当事人同意的情况下，是没有动手拆房的权力的。

懂得了这些，村民就需要做好前面我们提及的几件事：一要派人守房，不能任由村委会拆除、打砸；二要在律师的指导和建议下向乡镇街道申请查处，保留诉乡镇街道不作为这一救济渠道；三要提前做好评估等取证工作，为房屋被强拆后的起诉、索赔准备证据。

在明律师真心觉得，当下的宅基地制度改革，绝不能再走“合村并居”“大拆大建”的老路，不能仍然暴土扬尘的。这考验的既是地方政府对政策的理解和把握，也是农民朋友依法捍卫自己土地、居住权益的意志和能力。

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