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■本文作者： 王小明 北京在明律师事务所

导读：众所周知，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条（补偿对象是被征收房屋的所有权人和公有房屋的承租人）、第15条（征收调查登记的对象是房屋的各项情况，而不调查人）、第17条（征收补偿范围都是根据房来的，与人无关）的规定可知，如今的城市房屋拆迁在补偿时是按房屋面积进行计算，而基本不涉及实际居住人口、户籍人数问题。但在老百姓的实际经历中，“数人头”“查户口”的情形在征收领域仍时有发生。那么，究竟针对哪些补偿安置需要涉及“人头”问题呢？户籍又会对补偿安置产生怎样的影响呢？

首先需要明确的一点是，“人头”的因素主要出现在针对农村集体土地及其上房屋、附着物所开展的征收拆迁项目中。城市房屋拆迁无论是一般性的交通设施建设项目，还是旧城区改建类的项目，大多不在补偿领域考虑人头因素，最多体现在对居住困难户的补贴或者保障性住房供应方面，而这些并非征收补偿的核心内容，兹不赘述。

明确了“人头”问题主要出现在农村，在明律师再带大家来看其中牵涉的具体补偿事项：

其一，针对农村宅基地、集体建设用地上房屋被拆迁的补偿安置。

这里需要剔除一类房屋，即属于地上附着物性质的农用地上的看护、设备用房，这类房屋的补偿明显与人头、户籍无关，而是直接按成本价值给予货币补偿即可。

根据适用10余年仍然现行有效的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（即所谓“124号令”）第15条之规定，农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人实施拆迁，以本集体建设用地范围内的房屋安置被拆迁人的，经村民会议或者村民代表会议讨论通过并报乡、镇人民政府批准后，可以按照被拆除房屋建筑面积安置，也可以结合被拆迁人家庭人口情况安置。

其他拆迁人委托农村集体经济组织或者村民委员会安置被拆迁人的，可以参照本条第二款的规定执行。

仔细阅读法条便不难发现，本条所规定的“可以结合被拆迁人家庭人口情况安置”是有很多先决条件的。譬如必须是以本集体建设用地范围内的房屋安置被拆迁人。也就是说，如果被拆迁人选择了货币补偿，或者安置房所处的位置不在本集体经济组织范围内，甚至已经涉及农民进城安置的问题，那么就不能适用这一规定。而且“可以结合”并不是不考虑房屋面积，而是要在房屋面积的基础上综合考虑被拆迁人家庭人口的情况进行“平衡”。基本的原理仍然是“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”（中纪办发〔2011〕8号《通知》，各位被征收人需牢记）。

如果实践中出现因“结合”被拆迁人家庭人口安置而导致补偿安置明显不公，安置房面积畸形偏低的状况（因部分被拆迁人家庭人口少，按人头数可能会“吃亏”），被征地农民有权及时针对涉案征地补偿安置方案提出意见、要求听证直至提起复议或者诉讼，以维护自身的合法补偿权益。

需要补充的是，对于已被划入城市规划区，依照有关司法解释及地方政策的规定可以参照国有土地上房屋补偿标准执行的集体土地上房屋而言，按面积补偿应是原则，这样才符合有关司法解释和政策的本意。

其二，针对征收农用地的土地补偿费和安置补助费的发放使用。

根据《土地管理法》的规定，针对农村农用地特别是耕地的征收补偿主要包括3方面费用：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。这其中关于地上物和青苗的补偿遵循“是谁的就给谁”的原则，不存在分配这一说，故此项不涉及人头或者户籍问题。

譬如《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第15条就明确规定，地上附着物补偿费支付给附着物所有权人，青苗补偿费支付给青苗实际投入人。实践中，许多地方正在根据新修订的《农村土地承包法》开展农村土地“三权分置”改革，将土地经营权流转给本集体经济组织成员以外的人开展农业经营，故这项补偿费用势必将越来越多的属于农村集体经济组织以外的经营权人。

我们最后来看似乎略微复杂的土地补偿费和安置补助费。以往大家多根据《土地管理法实施条例》的规定来理解这一问题，本文在明律师继续使用福建省于2017年施行的新《办法》来加以说明。

土地补偿费，一言以蔽之补的是地，而地是属于农村集体经济组织这一民法意义上的特别法人所有的，而不是某个农户、某位农民所有的。故此，这笔费用理应支付给被征地的农村集体经济组织或者依法代行组织职权的村民委员会。《办法》第13条规定，农村集体土地被征收后，农村集体经济组织未调整数量和质量相当的土地给被征地农民承包或者被征土地属于农民自留地的，应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民。

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。

据此，能不能分到这笔土地补偿费，关键在你的身份是不是“被征地农民”，即“具有本集体经济组织成员资格的人”。福建省的《办法》第3条指出，本办法所称被征地农民应当从征地时依法享有被征土地承包权或者具有所在地户籍的农村集体经济组织成员中产生。也就是说，户籍因素在这里面成为了重要的考量点。若理解得简单粗暴一些，那就是有户籍，才有可能分到钱，没户籍或者户籍已经迁出的就没戏（当然，外出求学、参军的特殊情形除外）。

安置补助费则针对的是被征地的人，故此其同样与“人头”“户籍”这两个关键因素相关。福建省《办法》第14条规定，被征地农民的承包地被征收后，农村集体经济组织未调整数量和质量相当的土地给被征地农民承包的，安置补助费支付给被征地农民。本集体经济组织内部调整承包地的，安置补助费可以在该农村集体经济组织范围内统一管理或者依法分配。

【破题：究竟谁才是“被征地农民”或“具有本集体经济组织成员资格的人”？】

到这里，真正的难题出来了，这个“成员资格”究竟该如何确认呢？新修订的《农村土地承包法》第69条将这一关键因素留成了一个问号：确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。然而截至本文发稿时，这里的法律、法规到底是什么，仍然是个谜。

不过，司法实践中我们还是有依据可循的。

在福建省福州市中级人民法院（2017）闽01民终2767号民事判决书中提及了这样的裁判依据：

福建省高级人民法院下发的《关于审理农村征地补偿款分配纠纷案件若干问题的纪要》第5条、第8条规定，认定是否具备农村集体经济组织成员资格，一般应以户籍为基本原则，同时以是否形成固定的生产、生活为条件，兼顾有否丧失原有农村集体经济组织成员资格的情形，并充分考虑是否以本农村集体经济土地为基本生活保障。

对于这段表述的理解，在明律师认为主要有以下3方面：

其一，户籍为基本原则。户口迁走了的原则上不是“被征地农民”，不具有资格权。但外出求学的大学生、外出参军的年轻人则根据相关政策和事实除外。

其二，看是否形成固定的生产、生活条件，是否以被征土地为基本生活保障。如果涉案“人头”与被征土地没有“密切联系”，关系不大，那么其被认定具有资格权的可能性就会随之减小。

其三，看其是否仍在履行本集体经济组织成员的其他义务，享有本集体经济组织成员才能享有的其他权利。譬如在前述判决中，福州市中院明确指出“当事人（外嫁女）长期享有涉案村农村医保权利并具备涉案村选民资格，且在外嫁期间未享有嫁入村的任何权利”，“村民现大都以外出打工作为主要生活来源，不能再简单以是否将土地作为基本生活保障作为认定是否具备农村集体经济组织成员资格的标准”。显然，福州市中院采取了较为科学合理的“综合分析”，而没有机械地生搬硬套《纪要》和其他司法解释的规定来认定涉案外嫁女的资格权问题，裁判思路颇为值得赞赏。

在明律师最后想提示广大被征收人的是，从总体而言，按面积补是基础，按人头安置是补充、调整，而算不算人头则会涉及户籍、集体经济组织成员资格确认等复杂的疑难问题。个案分析仍是十分重要的，不能简单地一概而论。故此，弄不清楚了及时找靠谱的专业征收维权律师，似乎是被征地农民的理性选择。