小市刑事律师,新中国成立初期公安部队的组建与发展思路

文/姬文波

从土地革命战争时期起，为适应对敌斗争和巩固人民革命政权的需要，在各苏区、抗日根据地和解放区，就开始组建各种不同名称的专门执行公安任务性质的武装，执行保卫首长、警卫机关、锄奸肃特、看押罪犯和维护社会治安等任务。中华人民共和国成立后，在军委和公安部领导下，通过几次整编，逐步把地域性的公安武装和人民解放军担负公安任务的部队正式改编成中国人民解放军公安部队，承担起维护治安，警备城市和保卫边疆，守卫国家重要厂矿、企业、交通设施等重要任务。

一、全国各地公安武装统一整编为“中国人民公安部队”

为适应解放战争的形势，统一领导全国各地的公安工作，1949年7月6日，中央人民革命军事委员会（简称中央军委）决定，在中央军委下设立公安部。罗瑞卿被任命为中央军委公安部部长。公安保卫具体业务工作由中央社会部划分出来，由军委公安部主管。

当时北平市所面临的形势和社会治安状况非常复杂，负责担负警卫中共中央和维护北平社会治安等任务的公安武装，是中央警备团和华北军区步校改编的北平市纠察总队及207师。为适应新的形势和任务，罗瑞卿建议组建中国人民公安中央纵队，担负中央警卫和首都武装保卫任务。1949年8月31日，中央军委下达命令：“中国人民公安中央纵队及所辖第1师、第2师即日成立。”

中央军委任命吴烈为中国人民公安中央纵队司令员兼第1师师长，刘辉山为中国人民公安中央纵队第2师师长。第1师由207师改编，所辖之第619、第620、第621团依次改为第1师第1、第2、第3 团。第2师以原中央警备团为基础扩编。原中央警备团、山东调来的部队和东北军区独立第8团，分别编为第2师第4、第5、第6团。公安中央纵队和公安师隶属中央军委。

◆1949年10月，罗瑞卿主持召开第一次全国公安工作会议。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率。”新中国成立后，军委公安部改为中央人民政府公安部，罗瑞卿任公安部部长。

1949年11月2日，公安中央纵队领导写信向公安部请示:“拟于本月5日上午10时，在西苑操场集合两个师的部队进行点验，检查冬装。为了鼓舞部队士气，届时望部长前来指示，如能请朱总司令亲临更好。”11月3日，罗瑞卿批复:“改为下星期二上午10时，朱总司令打算参加。”11月8日，公安中央纵队所辖部队在北京西苑革命大学操场集会，朱德总司令在罗瑞卿陪同下检阅了队伍，并发表讲话。罗瑞卿在讲话中指出，人民公安部队中央纵队负有两个巨大的任务：一是警卫人民的首都北京；一是作为全国公安部队的模范。11月9日，《人民日报》以“中国人民第一支强大的公安部队——人民公安部队中央纵队，于今日下午二时在北京举行庆祝成立大会”为题头版头条报道了公安中央纵队成立的消息。公安中央纵队的盛大集会和阅兵引起毛泽东主席和中央军委的高度重视。此时原中央人民革命军事委员会已改组为中央人民政府人民革命军事委员会，而军委公安部已改组为中央人民政府公安部，这样，包括中南海警卫部队在内的原隶属中央军委指挥的公安部队及公安中央纵队的建制领导关系需要进一步明确。1949年11月19日，毛泽东批示对中南海警卫部队的建制隶属关系作出调整。11月28日，罗瑞卿部长根据毛主席的批示，下令将中国人民公安中央纵队第1、第2师已进入中南海执勤的两个警卫营，与原华北公安部警卫大队合编为中南海警卫团，辖3个营，每营3个连，1个区直属连，共10个连队。团长何有兴，政委温良。警卫团建制及军政工作直属中央纵队，警卫业务及训练教育计划等具体工作则统由中央办公厅警卫处汪东兴负责。

◆中央人民政府公安部。

1949年12月，全国公安高级干部会议制定了《整顿各级人民公安武装的方案》。从1950年1月起，各省公安厅和大城市公安局，结合当地情况，先后开始了整编和扩建公安武装的工作。经过整编，将已有的公安武装分别整编为公安总队、公安大队、公安中队、公安队。为了加强对公安武装的领导，有些省公安厅组建了武装处、科。整编后，地方公安武装在编制番号、指挥领导上开始趋于统一。全国公安（缺四川、贵州省）总人数为241700余人。改建和组成的内卫正规公安部队，计有4个师（中央纵队1、2师，东北第3师、华东1个师）、1个团（属中央纵队），10个市总队（北京、天津、沈阳、旅大、长春、哈尔滨、上海、南京、武汉、广州），1个纠察总队（北京），1个铁路公安师（公安第21师前身），1个铁路公安总队（东北），1个内蒙古自治区公安总队，1个大区警卫团（西南）。改建和组建的省以下公安部队计有：17个省直属公安大队，1个直属公安营，3个海防大队，1个边防大队；3个省属市公安团，23个省属市公安大队，60个专（行署）、盟公安大队；103个专、县（小市）、旗公安中队；1444个专、县（小市）、镇公安队。1950年5月，全国各地公安武装整编工作基本结束。

二、成立军委公安司令部，统一领导全国公安部队的组建和整编

1950年4月，中央政治局会议决定，人民解放军实行整编，将陆军统编为国防军和公安部队。公安部队主要担负肃清残匪，保卫政权、维护社会治安、保卫祖国建设的任务。在研究建立公安部队时，毛泽东指出：公安部队数量不宜太大，但质量要精干。全国需要有10多万到20万公安部队。要在军委之下，组织公安部队司令部，并要有政治部、后勤部一套完整机构。刘少奇指出：公安部队要成为一支政治上非常强的队伍。要有百分之八十是共产党员。俘虏成份最好不要，新俘虏成份一定不要。

为落实中共中央政治局会议精神，1950年5月16日至31日，中央军委在北京召开全军参谋会议，对整编工作进行部署。1950年5月20日，罗瑞卿在全军参谋会议上作了《关于建设公安部队的报告》，传达了毛泽东及党中央的指示原则，对为什么要建设公安部队，及如何进行建设部队，提出个人的意见，请会议讨论。关于公安部队的编制装备与指挥问题，罗瑞卿提出，20万公安部队应在400万整编数之内，按照这次整编的百分之五分配各区，即：华东、中南组织公安部队5万；西南4万；西北3万；华北1.5万；东北5千；加上原来的中央公安总队，约20万人，拟组成22个师。罗瑞卿建议抽调一个兵团的指挥机构来组织公安部队司令部。将来全国的公安部队便归公安司令部统辖、分配、调遣，及教育管理。还提出：“公安部队的指挥关系属军委，工作关系属公安部。将来各大军区亦要组织公安部队指挥部，这样公安部队便将是既受公安司令部指挥，又受各大军区指挥的两重指挥关系。”

当月，公安部长罗瑞卿提出《建设人民公安部队方案的几个要点》，对全国公安部队的编制、领导机构的设置、领导指挥关系和军事、政治、后勤工作作了总体上的阐述。方案提出，全国编制22个公安师，作为正规的公安部队；中央、各大行政区（华北除外）、铁道部分别成立公安部队指挥机构，定名为“中国人民公安部队中央指挥部”或“中国人民公安部队××区指挥部”、“中国人民公安部队铁道指挥部”；中央指挥部受中央军委统率，各大行政区指挥部受中央指挥部和所在大军区首长的双重领导，铁道指挥部受中央指挥部和铁道部首长的双重领导；地方性公安部队由地方公安部门领导、指挥和使用，物资供应由地方政府负责，但管理、训练和政治工作则由中央指挥部、大行政区指挥部和省军区负责。5月31日，周恩来批准了这一方案。同日，聂荣臻在全军参谋会议闭幕会总结报告中说：“全国陆军编成国防军、公安部队或称内卫部队两种。公安部队18万人，是正规部队编制，属于军事系统。现在各地所有的公安部队，省、市、县、区公安武装，属于人民警察范围，在编制上属于政府系统。”聂荣臻宣布：“军委决定成立公安指挥所，统一指挥全国公安部队，命名为公安司令部，或中央公安指挥部。”聂荣臻考虑，军委有空军司令部，海军司令部，为了统一，称为公安司令部较好。各大军区也要建立起相应的机构。

1950年9月22日，中央军委发布了《关于成立公安部队领导机构的电令》，组建人民革命军事委员会公安司令部（简称军委公安司令部），统一全国人民解放军公安部队的领导。罗瑞卿任司令员兼政治委员，程世才任副司令员、李天焕任副政治委员。

毛泽东非常关注公安部队的建设情况。10月3日，罗瑞卿向毛泽东提交了关于公安部队建设情况的报告。罗瑞卿的报告说：全国正规公安部队原定18万人，编成21个公安师，1个公安警卫师，共22个师。现已编成11个师另1个团，尚差9个师又两个团，又一个铁道公安司令部。我们意见，已经中央与军委决定成立之公安部队，应该迅速组成，以便着手训练并逐渐接替内防的任务。公安部队的质量，根据本年3月主席在政治局指示“公安部队数量不宜太大，但质量必须精干”的原则，各地在调拨公安部队时，似宜有适当的注意，一般应调拨中等的部队，特别是成分较好一点的部队为宜。“关于已经决定成立之公安部队应该迅予组成并适当注意其质量一点，乘各中央局负责同志到中央开会之际，是否方便中向各同志提提。”此外，请求中央考虑是否多成立一个公安师，置于华北或东北。10月5日，毛泽东批示：“请聂与罗协同与各中央局负责同志面商解决，以结果告我。可以多一个师。可同各负责人面商。”在中央领导的关心和支持下，全国公安部队的组建、整编工作比较顺利。各大军区公安部队、铁道公安部队领导机构也相继成立，按国防军军级编制组成，所辖公安师按国防军步兵师编制组成，为正规公安部队，列军队系列。此外，还成立了24个省、市公安总队和6个公安警卫团。这些部队属于地方公安部队，归地方公安机关领导，不列军队序列，其番号不冠“中国人民解放军”。

1950年底，根据中央军委的命令，公安部队开始逐步接替全国内卫任务。据不完全统计，公安部队负责警卫中央和各级党政机关、各国使馆、外宾等350余处；守卫1600多个重要的工厂、仓库、广播电台、机场、兵站基地和其他机密设施；守护全国铁路线上的重要桥梁、隧道900余座，还有其他一些目标。

三、初步形成了正规公安部队、地方公安部队和边防公安武装的体制

新中国成立初期，军队指挥关系比较复杂。当时的各级政权建设还不完备，新老解放区政治、军事情况差异较大，为适应内卫、边防工作初建的客观形势，公安部队的指挥领导关系复杂多变。

1950年12月19日，中央军委、政务院联合发布《关于各地方公安部队各项工作统归各大行政区之公安司令部、政治部领导的命令》。“命令”决定，各地方公安部队的管理、训练、政治工作等统归各大行政区的公安司令部、政治部领导，建制、使用与供给等，仍属于各级人民政府公安机关。

全国公安部队初步形成了正规公安部队、地方公安部队和边防公安武装的体制。其领导指挥关系是：公安师为正规公安部队，各大行政区、省、市、专、县的公安团、总队、大队、中队为地方公安部队（含边防武装）；正规公安部队归公安司令部统率，分别隶属于各大军区或铁道公安司令部领导指挥，地方公安部队属各级人民政府公安机关领导。其番号区分：公安部队司令部、各大军区和铁道公安部队司令部、正规公安师（团），均冠以“中国人民解放军”；地方公安部队则称“中国人民公安部队”，冠以所在地区的名称。

关于边防部队的隶属关系，经中央批准的公安部《第一次全国边防保卫工作会议的决议》规定：“边防保卫机关与边防部队属于公安系统。大行政区与省边防局（处）受大行政区公安部及省厅直接领导。省以下的边防部队直属省边防局（处）领导（组织分局、派出所的地区，分局受上级边防机关与地方公安机关的双重领导，派出所直属分局领导）。较为重大的军事行动，受大军区及省级军区统一指挥。边防部队的任务是警卫边防，不宜他调，如必须执行其他任务时，则须经中央公安部批准。”

为统一对国家内卫、边防斗争的领导，加强公安部队的建设，中共中央、中央军委决定，将全国内卫部队和边防部队合并。邓少东任公安部队第二司令员分管边防工作。1951年底，中央公安部、军委公安司令部根据中共中央和中央军委的决定，将省市以上公安部门的边防机构及其所属武装部队，与担负边防任务的公安部队进行合编。军委公安司令部增设了边防警卫处、边防检查处、边防侦查处和海上巡逻处，分别指导边防业务工作。经过合编调整，边防武装保卫力量有了很大加强，边防工作逐步走上了正轨。

在实践中，公安部队的领导体制逐渐暴露出一些缺点，尤其是地方公安部队的领导管理，问题较多。专、市、县建制的公安武装，党政工作、业务领导、人事供给等，归属不同部门，地方党委和政府机关很少有时间和精力抓部队工作。因此，地方公安部队组织状况和军事素质均较差，问题得不到及时解决，严重影响了工作的开展。并且出现了同一性质的内卫、边防任务由军队和地方分别指挥，执行同一任务的部队归两个系统领导管理的状况，工作中经常出现一些矛盾。公安部队的这种组织体制和领导体制，虽然便于执行公安保卫任务，但也存在着组织形式不统一、领导关系不顺畅、地方公安部队缺乏严格管理等弊端。由于地方公安部队牵涉的问题比较复杂，其领导关系一直没有根本性改变。罗瑞卿等公安部队领导先后几次就此情况向毛泽东、周恩来和军委领导作了汇报。为彻底解决地方公安部队的问题，1951年11月2日，罗瑞卿根据对公安部队的调查，提出对地方公安部队实行统一领导、统一指挥、统一训练、统一管理、统一编制的意见。意见要点是：1、将现有的正规公安部队、边防公安部队及地方公安部队统一起来，由公安司令部及各级公安司令部统一领导和指挥。2、公安司令部与各大军区公安司令部建立直接领导指挥关系，或各大军区司令部同时接受大军区及公安司令部的双重领导。各省成立省公安总队司令部或公安总队部及专署公安大队部，以真正担负起领导、指挥与建设公安部队的任务。毛泽东对公安部队的建设作了“要、统、整、精”的指示。

四、将内卫、边防和地方公安武装统一整编为中国人民解放军公安部队

1951年底，抗美援朝战争已形成持久作战、积极防御的态势，国内剿匪也取得决定性胜利，党中央、毛泽东审时度势，决定人民解放军进行精简整编。11月16日，中央军委召集各总部和海空军领导干部开会，贯彻落实书记处会议的精神。

中央军委在讨论军事整编方案时确定：今后部队主要有两种，一种是国防部队；另一种是公安部队。国防军尽可能用现代化装备，致力国防事业，把内防任务逐渐移交给公安部队。全国编制会议决定：为明晰起见，将公安武装（如县以上地方公安部队，海防、边防、水上公安部队，区武装班，盐务税务缉私队，劳改武装，经济保卫武装等）划出行政编制，另归军委系统。

◆1951年，罗瑞卿主持召开了第一次全国边防保卫工作会议，与参加会议的人员合影。

1951年11月24日，公安部、解放军公安司令部召开各大军区公安部队整编会议。决定：全国公安部队统一编制为若干师、团及若干总队、大队和中队，减少员额约10万人；建立公安部队司令部、军区公安部队司令部、省（市）公安部队总队部和专、县公安部队大队部或中队部；各级公安部门首长，一律兼任各该级公安部队指挥机构的政治委员；公安部队实行党委制，下级党委服从上级党委的领导，专、县两级公安部队中党的工作，则主要服从地委和县委的领导；各大军区及其以下的各级公安部队指挥机构，除接受上级指挥外，必须同时接受同级军区首长的监督与指挥。会后，罗瑞卿向主持军委工作的军委副主席林彪、代总长聂荣臻做了汇报。1951年12月10日，中共中央和军委批准公安部、解放军公安司令部《关于整编各级人民公安机关、人民警察和人民公安部队的决定》。

经过整编，原有的正规公安部队和各级地方公安武装，统一整编为中国人民解放军公安部队，受人民革命军事委员会的领导。公安部领导对于进一步调整公安部队隶属关系提出了一些意见和建议。为此，中央军委召集会议对公安部队隶属关系进行了研究。会议提出了解决隶属关系的两个方案，第一个方案强调公安司令部的垂直领导。第二个方案是：维持1951年12月10日中央和军委批准的关于公安部队隶属关系的决定中所确定的双重领导关系，但须明确以军区的领导为主。就是说，公安部队的教育、部署、作战指挥等均归军区，各级公安司令部在同级军区领导下进行工作；上级公安司令部对下级公安司令部的领导，主要是在业务方面，并应同时通知军区。在供应上，一切均归大行政区的后勤部门统一办理。在执行这个方案时，对原已建立公安司令部指挥上的垂直系统的东北和华北两区，由军委公安司令部仍兼华北公安司令部，直接指挥华北各省公安部队，由东北军区通过东北公安司令部指挥东北各省公安部队。彭德怀（1952年7月起开始主持军委工作）将这两种意见上报中央。1952年7月8日，毛泽东批示：“同意第二个意见，请叫萧向荣（时任中共中央军委办公厅主任）起草一个指示。”

◆1952年，罗瑞卿陪同毛泽东视察时留影。

遵照毛泽东的指示，1952年8月20日，中共中央、中央军委作出《关于各级部队与各级军区、分区关系的补充决定》，“补充决定”指出，除华北、东北仍维持现有关系外、其余各区的各级公安部队及大行政区的公安司令部，均应在同级军区、分区的统一领导下进行工作；上级公安部队的指挥机关，对下级公安部队仍保持建制上的关系和业务上的指导，并检查工作，总结经验；大军区直属的某些公安师、团和大行政区直辖市的公安总队，因其已担任特定的、专门的任务，已不便由省军区、大军区直接领导，因此这种部队由大军区公安司令部、政治部直接管理和领导，各级公安部队的干部任免和管理、后勤供应和保障等，按上述规定归口办理。

经过这次整编，使公安部队全部纳入了中国人民解放军的建制序列。统一了对全国公安部队和内卫、边防工作的领导。公安部队建立健全了各级指挥机构；统一了内卫、边防对敌斗争的方针、政策和措施，密切了同各方面的分工协作关系。公安部队军政建设得到加强，从根本上扭转了“只使用不训练”的偏向。内卫、边防工作和公安部队的建设，进入了一个新的阶段。

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