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来源:鲁法行谈

☑ 裁判要点

1.收回国有土地使用权的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，核心区和缓冲区禁止进行任何形式的开发建设活动。行政机关依法启动收回案涉国有土地使用权程序，并对因规划管制而无法开发的土地使用权依法补偿，既有利于自然保护，也有利于保护当事人合法权益。但行政机关在作出收地决定前，未听取当事人的陈述、申辩意见，也未遵循《全面推进依法行政实施纲要》第5条和第20条规定的正当程序要求，有违程序正当原则。

2.“对土地使用权人应当给予适当补偿”的确定标准和确定方式。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿;《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定,财产征收征用应遵循及时合理补偿原则,给予被征收征用者公平合理补偿。同时，自然资源部向海南省自然资源和规划厅作出自然资办函（2018）1903号《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》规定，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则；有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。由此可见，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再100号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南恒通置业开发有限公司。

法定代表人施荣忻。

委托代理人喻学林，海南京园律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省万宁市人民政府。

法定代表人周高明。

委托代理人王小龙。

委托代理人郭维，海南唐海律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。

法定代表人沈晓明。

委托代理人袁晶。

再审申请人海南恒通置业开发有限公司（以下简称恒通公司）因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）有偿收回国有土地使用权行政处理与行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月21日作出的（2018）琼行终1126号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申5729号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。

一、二审法院查明：1980年，广东省人民政府批准在原万宁县（现××）××海南××自然保护区。2002年9月24日，海南省国土资源厅对万宁市政府呈报的万府（2002）114号《关于请求审核新梅乡日月湾旅游区国有土地使用权挂牌出让方案的请示》进行审核，并报海南省政府同意，作出琼土环资函（2002）265号《关于万宁市新梅乡日月湾旅游区国有土地使用权挂牌出让方案的复函》，同意万宁市新梅乡日月湾旅游区范围内的14.0723公顷（折合211.0844亩）国有存量建设用地，以挂牌方式进行出让。2002年11月20日，万宁市国土资源局（以下简称万宁市国土局）与恒通公司签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）和《补充合同》，将上述211.0844亩土地以1388万元出让给恒通公司作为旅游用地。在《出让合同》中，万宁市国土局明确要求恒通公司按照容积率≤0.3、建筑密度≤12%、绿地率≥60%、建筑限高三层（局部五层）的规划指标于2003年3月28日前动工开发建设。《补充合同》还载明：经现场勘查，在本合同项下宗地沿海对应垂直陆界，有国家青皮林保护区林带和海滩。恒通公司对海滩按有关法律进行保护利用，对青皮林进行保护和管理。2003年9月22日，因规划道路占用恒通公司受让取得的211.0844亩土地中的8.4亩，万宁市国土局作出万土环资用（2003）137号《关于同意办理国有土地使用权挂牌出让登记手续的通知》，同意将扣除8.4亩土地后余下的202.6844亩土地，为恒通公司办理登记发证手续。2003年9月27日，万宁市政府给恒通公司颁发万国用（2003）字第130021号《国有土地使用证》（以下简称130021号国土证）。2004年，案涉土地所处区域的规划指标废止，而新的控制性详细规划又尚未编制，恒通公司取得土地使用权后，一直未按约定动工开发。

2015年11月28日，万宁市政府作出《关于依法有偿收回海南恒通置业开发有限公司135122.93平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称2015年收地决定）。恒通公司不服,申请行政复议。2017年5月8日，海南省政府作出琼府复决（2016）165号《行政复议决定书》，以万宁市政府认定闲置原因为企业原因，却依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定对案涉土地进行处置，属适用依据错误，且万宁市政府未与恒通公司协商选择处置方式，单方决定收回土地使用权，违反法定程序为由，决定撤销2015年收地决定。

2017年8月2日，万宁市国土局根据海南省《关于做好环境保护履职情况自查配合中央环保督查工作的通知》和琼府办函（2017）251号《海南省人民政府办公厅关于印发海南省2017年度生态保护红线区专项督察工作方案的通知》的精神,向恒通公司送达万土调查函（2017）160号《闲置土地调查通知书》,要求恒通公司配合做好闲置土地调查工作。2017年9月18日，万宁市国土局向恒通公司送达万国土资（2017）670号《关于提供土地前期合理投入情况的通知》，主要内容：因案涉202.68亩土地中有190.66亩位于青皮林范围内，属中央环保督察组督察整改的对象，为确定向恒通公司有偿收回案涉202.68亩土地的补偿金额，要求恒通公司提供对案涉土地进行前期合理投入的相关凭证，以便委托中介机构对有偿收回价格进行测算。2017年12月29日，万宁市政府作出万府收字（2017）25号《关于有偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称25号收地决定）,以案涉土地位于青皮林内，涉嫌占用保护区面积202.68亩为由，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，决定有偿收回恒通公司位于青皮林××内202.68亩国有土地使用权，并给予2335.5586万元补偿。恒通公司不服，申请行政复议。2018年6月11日，海南省政府作出琼府复决（2018）63号《行政复议决定书》（以下简称63号复议决定），维持25号收地决定。2018年6月26日，恒通公司提起本案行政诉讼，请求撤销25号收地决定和63号复议决定。

一、二审法院另查明：2004年6月28日，万宁恒通置业开发有限公司将企业名称变更为海南恒通置业开发有限公司。

2018年3月13日，受万宁市国土局委托，中天运会计师事务所作出中天运（琼）（2018）核字第00006号《关于万宁恒通置业开发有限公司万国用（2003）第130021号宗地土地取得价款及前期投入情况的专项审核报告》(以下简称《审核报告》)，主要内容：经审核，恒通公司取得案涉土地的价款及前期投入合计1421万元。截止2017年11月30日，恒通公司取得案涉土地的价款及前期投入资金占用利息为914.558628万元。计息方式和过程为:以审核确认的土地取得价款、前期投入资金为基数，以土地出让金缴交日期和前期投入资金日期至本次审核的截止日为计息期间，按照中国人民银行2015年10月24日发布的现行一年期贷款基准利率4.35%计算。2018年8月21日，中天运会计师事务所海南分所向万宁市国土局出具《关于对万宁恒通置业开发有限公司万国用（2003）第130021号宗地土地的取得价款及前期投入情况进行专项审核工作的说明》,主要内容：该所受万宁市国土局委托，对130021号宗地的取得价款及前期投入情况进行专项审核，审核工作在2017年12月19日已经完成，结果已经在同月20日报送至万宁市国土局。虽然《审核报告》于2018年3月13日出具，但是最终出具报告的日期不影响报告审核数据的真实性和合法性。

2018年5月22日，万宁市林业局作出万林函（2018）122号《关于对提供海南恒通置业开发有限公司名下宗地位于青皮林保护区情况的复函》，主要内容：130021号国土证项下的宗地在青皮××自然保护区范围内面积为190.66亩，属于保护区的缓冲区；目前案涉土地上没有任何树木，也未进行任何开发。

海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初156号行政判决认为，万宁市政府为保护生态环境的公共利益需要，有权根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出25号收地决定。但在作出25号收地决定前，未听取恒通公司的陈述、申辩意见，未举行听证，违反正当程序规则，依法应当判决撤销。鉴于案涉土地绝大部分位于青皮林范围内，不能再作为建设用地，判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成损害，不宜判决撤销，依法应判决确认违法。25号收地决定中未载明给予恒通公司补偿2335.5586万元的依据，中天运会计师事务所作出的《审核报告》，形成于25号收地决定之后。25号收地决定中的补偿数额，缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条规定,判决：1.确认25号收地决定中收回130021号国土证项下土地使用权的行政行为违法；2.撤销25号收地决定中补偿恒通公司2335.5586万元的内容；3.撤销63号复议决定；4.由万宁市政府对恒通公司重新作出补偿决定。恒通公司、万宁市政府均不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2018）琼行终1126号行政判决认为，万宁市政府作出25号收地决定之前，未书面告知行政决定的内容，也未听取恒通公司的陈述、申辩意见，未举行听证，程序明显违法。25号收地决定未载明补偿的依据，《审核报告》形成于25号收地决定之后。虽然中天运会计师事务所事后出具说明，但是万宁市政府在未取得正式的审核报告之前，根据提前得到的数据作出25号收地决定，程序明显不当。基于案涉土地中的绝大部分根本无法开发，已不具备市场价值，万宁市政府参照琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号通知）规定的补偿标准，决定补偿2335.5586万元，应当认定为适当补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十九条规定，判决：1.撤销一审判决第一项、第二项和第四项；2.确认25号收地决定违法；3.维持一审判决第三项。

恒通公司申请再审称：1.有偿收回国有土地使用权的补偿金额应参考市场价格，由双方共同协商确定。协商不成，按照市场评估价格予以补偿。2.24号通知与征收补偿原则悖离不合法。二审适用24号通知处理根据公共利益需要收地案件，适用法律错误。请求撤销二审判决，依法再审本案。

万宁市政府答辩称：1.因公共利益收回土地，一般适用市场评估价标准。但案涉土地附近没有类似房地产供参考评估，且案涉宗地属于生态保护林地，不具备可参考的房地产市场价格。2.本案参照24号通知标准适当补偿，足以保障恒通公司利益。请求驳回恒通公司的再审申请。

海南省政府答辩称：1.恒通公司自取得土地证起，即无法按照证载用途开发利用，该宗地不具备市场价格，应参照24号通知的标准适当补偿。2.虽然《审核报告》晚于25号收地决定，但审核结果已提前报送万宁市国土局，不影响审核数据的真实性和合法性。请求驳回恒通公司的再审申请。

本院认为，本案争议焦点为《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的“对土地使用权人应当给予适当补偿”的确定标准和确定方式问题。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，核心区和缓冲区禁止进行任何形式的开发建设活动。本案中，130021号国土证项下202.68亩土地有190.66亩位于禁止开发建设××自然保护区缓冲区内，案涉土地已明显不适宜进行旅游开发。因此，万宁市政府依法启动收回案涉国有土地使用权程序,并对因规划管制而无法开发的土地使用权依法补偿,既有利于青皮林的自然保护，也有利于保护恒通公司合法权益。但万宁市政府在作出25号收地决定前，未听取恒通公司的陈述、申辩意见，也未遵循《全面推进依法行政实施纲要》第5条和第20条规定的正当程序要求；补偿所依据的《审核报告》既未正式形成又未及时送达并听取恒通公司意见，万宁市政府即迳行作出收地和补偿的决定，有违程序正当原则。一、二审判决确认25号收地决定违法，符合法律规定。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿;《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定,财产征收征用应遵循及时合理补偿原则,给予被征收征用者公平合理补偿。同时，自然资源部向海南省自然资源和规划厅作出自然资办函（2018）1903号《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》规定，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则；有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。由此可见，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。但万宁市国土局委托中天运会计师事务所作出《审核报告》，系采用土地出让金加利息的方式确定补偿金额，既非专业的不动产评估机构对案涉土地市场价格的客观合理评估，也未参考案涉土地类似房地产的市场价格，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定精神。因此，二审判决确认25号收地决定违法并无不当；但在确定应予合理补偿金额上认定事实不清，所依据的证据不足，依法应予纠正。

综上，再审申请人恒通公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定，依法应当再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条规定，裁定如下：

一、撤销海南省高级人民法院（2018）琼行终1126号行政判决；

二、发回海南省高级人民法院重审。

审判长 耿宝建

审判员 寇秉辉

审判员 李光琴

二〇二〇年四月二十八日

法官助理 张巧云

书记员 章 淼