国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，拟安排专项债3.75万亿

本报记者 杜丽娟 北京报道

对于下半年是否会新增一批专项债额度，虽然财政部在例行新闻发布会上没有明确表态，但年内专项债限额内剩余部分的债券如何使用，却引起市场各种猜想。

根据财政部统计，2022年全国地方政府专项债务限额为21.82万亿元，截至2022年6月末，地方政府专项债务余额为20.26万亿元，比较来看，二者相差1.55万亿元。这意味着在现有限额范围内，下半年尚具备1.55万亿元的新增专项债发行空间。

此前的政治局会议曾提出，财政货币政策要有效弥补社会需求不足，用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。在财税人士看来，考虑到当前全国专项债务余额距离限额仍有一定空间，如果地方基建投资的资金缺口较大，那限额内的剩余专项债在年内使用的可能性也较大。

债务限额管理

在基建投资仍是拉动需求的有效方式下，专项债资金的下达成为支撑基建投资增速维持高位的重要举措。从今年上半年数据看，在专项债等资金提前拨付、地方重大项目提早开工的背景下，我国广义基建投资同比增速达9.3%。

上半年基建投资的良好势头也为下半年开端打下基础，不过伴随6月底，年内新增专项债限额已经完成发行的事实，市场预计今年下半年，我国大概率会启动现有限额范围内的余额部分。

一位地方财税人士介绍，我国地方政府债务限额管理的法律法规始于“43号文”，也就是国务院在2014年9月21日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）。43号文曾规定地方政府债务规模实行限额管理，作为地方政府来说，其举债不得突破批准的限额。

然而，在实际操作过程中，我国地方政府债务余额通常存在低于限额的情况。

国泰君安的报告指出，一种情况是，当年新增债券发行规模低于当年新增债务额度。例如2021年新增专项债额度为3.65万亿元，当年实际发行3.58万亿元，这使得部分用于补充中小银行资本金的额度留到了次年年初发行。

另一种情况是，部分债务到期后未做展期，这也为次年释放了部分额度。

按照《地方政府债券发行管理办法》规定，新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

“按照规定要求，地方债到期后会通过发行再融资债进行展期，但实际中也存在部分债券未做展期的情况，由于此种情况没有发行再融资券，因此会释放当年的部分额度，从而出现余额低于限额的情况。”上述财税人士解释。

基于限额内尚有超万亿元的专项债债券待发，政治局会议也提出，经济大省要勇挑大梁，有条件的省份要力争完成经济社会发展预期目标。

对此，光大证券首席宏观经济学家高瑞东认为，从地区分布来看，经济强省会拥有更多的专项债剩余限额，这有可能成为这批专项债发行的主力。

这一判断来主要自2021年数据，从2021年各省份专项债剩余限额看，北京、上海、河南、江苏、福建等位居前列，占比接近全国专项债剩余限额的50%。而经济基础较为薄弱的省、市、自治区，如西藏、黑龙江、宁夏、内蒙古、山西等地，则基本不具备专项债发行空间。

在高瑞东看来，如果新一批专项债额度年内下达，那将有力补充基建投资的资金来源，同时叠加8000亿元政策性银行贷款，以及3000亿元金融债补充项目资本金，预计下半年基建投资增速也有望继续维持在当前高位。

多举措保障资金

事实上，对于专项债资金的使用要求，财政部在今年4月份曾表示，2021年发行的专项债券，原则上在今年5月底前拨付使用，对2021年12月提前下达的2022年专项债券，原则上要在今年9月底前拨付使用。

进入7月份，在稳增长压力加大、政策靠前发力背景下，专项债使用进度要求也不断提高，国常会再次明确提出“今年专项债8月底前基本使用到位”。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为，从目前专项债发行进度看，全年任务已基本完成，随着专项债发行完毕，加之上半年土地出让收入的持续疲弱，下半年基建投资如何发力成为重点。

《中国经营报》记者了解到，此前召开的政治局会议曾强调要“用好政策性银行新增信贷和基础设施建设投资基金”。今年6月1日召开的国常会曾明确提出，要调增政策性银行信贷额度8000亿元，6月29日国常会又进一步提出设立3000亿元政策性开发性金融工具支持重大项目建设。

北京大岳咨询有限公司董事长金永祥认为，若3000亿元金融工具全部用于补充基建项目资本金，以及为短期内无法到位的专项债券搭桥，按照20%的基建项目资本金测算，则可拉动约1.5万亿元的基建项目投资额，这将推动企业中长期贷款增速的企稳回升。

在市场看来，虽然当前新增专项债额度已经用完，但下半年增量财政工具仍然比较充足，即使动用现有限额内的剩余额度也可带动一定规模的投资效应。

根据国泰君安的测算，如果剩余专项债限额投入使用，预计能带来2万亿元的GDP，同时可以额外拉动1.8个百分点的GDP增速。不过，基于专项债限额的使用在当前背景下，可能并非全部用于实物工作量的形成，因此后续仍需关注债券资金的使用方向。

（编辑：郝成 校对：张国刚）