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林业行政执法与刑事司法的衔接

之先刑事后行政的衔接

笔者在为林业单位服务的过程中，发现林业单位对于林业行政执法与刑事司法衔接问题往往存在诸多疑问，针对同一违法行为应当对违法行为人进行刑事、行政双罚还是单罚的问题尤为突出。

笔者根据法律法规的规定，结合立法原则和大量司法判例，尝试对该问题进行梳理和解答，希望能为读者提供有价值的参考。

原则上一事不二罚

未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。

《农业部关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，环境保护部、公安部、最高人民检察院关于印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的通知等文件中均明确了行政与刑事衔接的基本原则。

【根据文件内容，行政机关在案件移送后、刑事程序结束前，对刑事处罚可能做出的同种类处罚项目，例如罚款等，不应提前做出处罚决定。如行政机关在依法将案件移送公安机关立案侦查后、司法机关对该违法犯罪行为未做出最后处理之前，对行为人做出行政处罚，缺乏法律明确授权，存在被认定为程序违法的法律风险。】

一事不二罚的例外情形

例外情况下，法院作出判决后，行政机关仍需对当事人进行行政处罚。

一般来讲，法律具有惩罚功能，行为人已经因违法行为承担了较重的刑罚惩罚，法律目的已经实现，无需再予以较轻的行政处罚。

但是，刑罚的处罚方式是有限的，有的时候仅对行为人进行刑事处罚而不进行行政处罚，难以实现林业立法保护环境资源、弥补生态损失的目的。

（1）行政机关在案件移送后、刑事程序结束前，对刑事处罚不可能做出的处罚项目，例如吊销执业证、补种树木等项目，可以做出处罚。

在环境安全、食品安全犯罪中，吊销许可证、责令停止生产在及时遏制危害后果扩散、打击违法行为方面的作用是显著而有效的。因此，在行政机关查清事实的基础上做出行政特有的资格罚，不仅能及时、有效的惩罚违法犯罪，更能体现行政处罚的特殊性、及时性。

（2）刑事程序结束后，行为人应当受到行政处罚的，行政机关可以依法进行行政处罚。

东阿县法院在（2017）鲁1524行初23号判决书中写道：“刑事处罚和行政处罚的种类和功能存在差异。刑法规定的主刑和附加刑的种类和范围比较狭窄，主要是人身罚和财产罚。仅适用刑法规定的刑罚在有些情况下不足以消除违法行为人犯罪的全部危害后果，也不足以彻底纠正行政违法行为。

刑事处罚存在无法解决的问题时，行政机关有必要做出行政处罚。对刑罚已对违法者做出限制人身自由或者财产方面的处罚，关于限制人身自由或者财产方面的行政处罚应当免除，但这并不意味着行政机关不能做出其他性质的处罚。

我国刑法的立法目的之一是为了打击犯罪，森林法的立法目的之一是为了保护森林资源，加快国土绿化。本案中，涉案人员的违法行为违反了《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国刑法》。

司法机关对涉案人员判处刑罚，客观上并不能弥补我国森林资源实际受到的损失，不能改变生态环境被破坏的现状，与我国立法目的不符。为保护我国森林资源，加速国土绿化，最直接的方式就是补种树木，而刑罚种类并不包含补种树木。

（3）人民法院判决当事人刑罚的，对于同种类处罚项目，即使刑事判决裁量低于行政处罚，行政机关也不再做出行政处罚；对于刑罚未做出的处罚项目，行政机关仍可以做出行政处罚。

河南省高级人民法院在（2017）豫行再45号判决中写道：“河南省高级人民法院平顶山市国土资源局对陈贤的违法行为有行政管理职责。刑事处罚和行政处罚都是法律对违法行为采取的惩戒措施，刑事处罚重在对违法犯罪行为的打击，行政处罚除了打击违反行政管理法律的行为之外还承担恢复行政管理秩序的功能，所以，对已经构成犯罪且经过刑罚处罚的违法行为，不排除行政机关行使行政管理职责。

该案陈贤犯非法占用农用地罪被判处刑罚，但违法占地状态依然持续，平顶山市国土资源局对该违法行为可以依职权进行处理。但是，对于人民法院已经做出刑事处罚的，行政机关不得做出与刑事处罚性质相同的行政处罚，理由是：从惩罚违法犯罪行为的角度，违法行为人已经因违法行为承担了较重的刑罚惩罚，法律惩戒的目的已经实现，不需要再通过较轻的行政处罚彰显法律的惩戒功能。”