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行政强制执行行为系依据行政处罚行为而为的独立行政行为，行政强制执行行为的合法性不仅受执行依据影响，还受行政强制执行行为程序本身影响。特别是依照《行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，并非被确认违法的行政处罚决定一概不能作为行政强制执行依据，且即使行政处罚决定违法确实导致行政强制执行行为违法，也仍需经过法定程序进行确认。由于涉案强拆行为并未经法定程序确认为违法行为，当事人仅以行政处罚已被确认违法而绕开直接导致损害后果的强拆行为单独提起行政赔偿诉讼依法不符合受理条件。

当事人的行政赔偿申请是针对涉案强拆行为提起的，该涉案强拆行为是否违法以及违法的情形如何，无法直接由该强拆行为所依据的行政处罚决定被生效的法律文书确认违法直接推断出来。在涉案强拆行为尚未被生效判决确认违法或没有相关机关确认违法的前提下，当事人单独提起行政赔偿诉讼依法不符合受理条件。

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最高法院判例：行政强制行为不能因其服务的行政行为违法而当然地确认违法——荣林公司诉高新区管委会行政赔偿案

【裁判文书】

广西壮族自治区高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）桂行赔终31号

上诉人（一审原告）南宁市荣林设备保温有限责任公司，住所地南宁市兴宁区南梧路109号。

法定代表人吴斯荣，董事长。

被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地南宁市滨河路1号火炬大厦。

法定代表人李耕，主任。

委托代理人何威强，工作人员。

委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。

上诉人南宁市荣林设备保温有限责任公司（以下简称荣林设备公司）因诉被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会)行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行赔初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

一审法院经审理查明，荣林设备公司于2002年5月14日注册成立，于2007年2月8日被吊销。因该公司尚有合法权益主张，该院于2014年12月9日作出的（2014）南市行一初字第116号行政判决对其诉讼主体资格予以确认。高新区管委会因认为荣林设备公司涉案厂房为违法建筑，于2014年2月25日对荣林设备公司作出南高新管处字[2014]第55号《行政处罚决定书》（以下简称55号《行政处罚决定书》），于2014年6月4日对涉案房屋实施强拆。荣林设备公司不服，于2014年5月21日向南宁市青秀区人民法院起诉后于2014年8月18日移送至该院立案受理，要求撤销55号《行政处罚决定书》，该院于2014年12月9日作出的（2014）南市行一初字第116号行政判决认为高新区管委会认定荣林设备公司所建涉案房屋未办理建设工程规划许可证认定事实清楚，高新区管委会在收到荣林设备公司陈述申辩后，未依法进行复核，便于次日作出行政处罚决定，程序违法。因该处罚决定已被执行，无法撤销，应确认高新区管委会作出的被诉行政处罚决定违法。遂判决确认55号《行政处罚决定书》违法。为此，荣林设备公司于2016年5月31日以55号《行政处罚决定书》被确认违法为由向高新区管委会申请行政赔偿，高新区管委会于2016年7月28日作出《不予赔偿决定书》，载明：荣林设备公司未经批准，在南宁市湖园艺场擅自建设三栋1层钢架棚即涉案房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及有关法规的规定，构成违法建设，事实清楚，应当予以拆除。南宁市中级人民法院（2014）南市行一初字第116号行政判决书也确认高新区管委会认定荣林设备公司所建涉案房屋未办理建设工程规划许可证认定事实清楚。在强制拆除该违法建筑之前，除了55号《行政处罚决定书》之外，高新区管委会还多次通知荣林设备公司自行拆除该违法建筑，但荣林设备公司拒不拆除，高新区管委会遂于2014年6月4日强制拆除该违法建设。高新区管委会认为，荣林设备公司提供的证据不足以证明高新区管委会对涉案违法建筑实施强制拆除的行为给其造成损失4437133元，其提交的照片因为没有拍摄时间、没有拍摄地点、没有拍摄出处等，不具备证据的真实性、合法性、关联性要素，不能作为认定损失事实的证据。我国法律保护公民合法权益，对违法利益不予保护，本案涉案房屋未经规划许可擅自建设，没有办理任何土地、规划许可建设手续，不应获得赔偿。综上，荣林设备公司请求赔偿损失4437133.00元没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，决定对荣林设备公司提出4437133.00元的行政赔偿申请，不予赔偿。

一审法院认为，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条第二款、第三十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，通过诉讼主张赔偿的，有单独提起行政赔偿诉讼和在对相关行政行为起诉时一并提出行政赔偿请求等两种方式，两种方式因程序不同而适用不同规定。其中，单独提起行政赔偿诉讼按照国家赔偿法的时效计算期限且必须以相应行政行为已被确认违法为前提才具备受理条件。提起行政诉讼一并提出赔偿请求则须按照行政诉讼法的期限规定计算起诉期限。本案中，荣林设备公司在高新区管委会强拆行为发生后先向高新区管委会申请国家赔偿未获支持后，再向该院提起行政赔偿诉讼，且其本案诉讼请求仅涉及要求撤销高新区管委会的不予赔偿决定并赔偿各项损失438.93万元，荣林设备公司的诉讼请求未涉及撤销或者确认相关行政行为，在性质上依法属于单独提起行政赔偿诉讼。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款之规定，荣林设备公司在先行向高新区管委会主张赔偿未果后有权依照该法第十四条的规定单独提起行政赔偿，但依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，单独提起行政赔偿诉讼必须以与其损害有因果关系的行政行为被确认违法为前提，否则，该行政赔偿诉讼必然因相关行政行为的合法性尚无定论而不具备进入实体审查的条件。荣林设备公司的涉案损失因强拆行为而直接发生，故荣林设备公司单独向人民法院提起本案赔偿诉讼必须以该强拆行为已被确认违法为前提。本案中，荣林设备公司主张涉案强拆行为违法所持依据仅有该院（2014）南市行一初字第116号行政判决书确认高新区管委会行政处罚决定违法，但依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第四十四条等的规定，行政强制执行行为系依据行政处罚行为而为的独立行政行为，行政强制执行行为的合法性不仅受执行依据影响，还受行政强制执行行为程序本身影响。特别是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，并非被确认违法的行政处罚决定一概不能作为行政强制执行依据，且即使行政处罚决定违法确实导致行政强制执行行为违法，也仍需经过法定程序进行确认。由于涉案强拆行为并未经法定程序确认为违法行为，高新区管委会亦未确认涉案强拆行为违法，荣林设备公司仅以行政处罚已被确认违法而绕开直接导致损害后果的强拆行为单独提起行政赔偿诉讼依法不符合受理条件。至于荣林设备公司主张该院可在本案中一并对涉案强拆行为的合法性进行审查，但《最高人法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”之规定仅适用于非具体行政行为，而不适用于本案行政强制行为。综上，虽然荣林设备公司已依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款之规定先行申请赔偿义务机关处理，但因涉案强拆行为的合法性无法确定，荣林设备公司单独提起本案行政赔偿诉讼不符合受理条件，依法应不予受理，已经受理的，依法应驳回起诉。

另，即使荣林设备公司在本案诉讼中依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十条规定增加本案诉讼请求要求确认强拆行为违法，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款等的规定，当事人在新修订的行政诉讼法实施后，对修法前的行政行为提起诉讼的，最长也应在法定2年内的剩余期限内起诉，荣林设备公司主张高新区管委会于2014年6月实施涉案强拆行为且荣林设备公司法定代表人在场，因此，即使荣林设备公司的诉讼请求涉及涉案行政强制执行行为，其直至2016年10月10日向该院提起本案诉讼也超过法定的起诉期限。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。但荣林设备公司提起本案诉讼是因其自主选择决定的救济方式所致，其超期提起诉讼并非因不可抗力或者不属于其自身的原因导致，依法不属于法定耽误起诉期限情形。综上，荣林设备公司提起本案诉讼不符合受理条件，依法应裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款的规定，裁定驳回荣林设备公司的起诉。

上诉人荣林设备公司不服一审裁定，上诉称，高新区管委会认定涉案厂房为违法建筑证据不足，强拆行为违法事实清楚，证据确凿，一审裁定适用法律法规错误。高新区管委会没有申请法院强制执行就出动大量人力物力对没有违法的建筑厂房、合法财产进行野蛮强拆，应负刑事责任。荣林设备公司主张国家赔偿符合法律规定。因此，上诉请求：1、判决撤销一审行政裁定。2、判决高新区管委会证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，对上诉人的合法财产及厂房强拆违法。3、判决高新区管委会滥用职权，依法追究高新区管委会刑事责任。4、判决高新区管委会依照《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》(南府发[2013]10号）文件补偿荣林设备公司建筑物补偿费，非住房搬迁补助费，产业用房停产停业补助费总价格为人民币贰佰肆拾叁万元整(￥2430000.00)。5、判决高新区管委会强拆侵害荣林设备公司财产损失人民币肆佰叁拾捌万玖仟叁佰元整(￥4389300.00)。6、判决高新区管委会赔偿荣林设备公司损失人民币利息柒拾玖万柒仟元整元(￥797000.00)。

被上诉人高新区管委会答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。本案涉案强制拆除行为未经法定程序确认为违法，依法不应当赔偿。荣林设备公司未依法自行拆除涉案违法建筑，高新区管委会强制拆除合法合理。涉案房屋是没有规划许可手续、非法占地的违法建筑，依法不应当赔偿。荣林设备公司要求行政赔偿应当承担举证责任，其请求赔偿损失4389300元没有事实依据和法律依据。荣林设备公司在二审中增加的诉讼请求依法不应当支持。综上，荣林设备公司的上诉理由不能成立，请求驳回其上诉请求。

本院经审理查明，高新区管委会对涉案房屋的强拆行为所依据的55号《行政处罚决定书》被已生效的（2014）南市行一初字第116号判决确认违法，该判决认定高新区管委会作出行政处罚决定认为荣林设备公司所建涉案房屋未办理建设工程规划许可证的事实清楚，但程序违法。

本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定，荣林设备公司先向高新区管委会申请赔偿未获支持后再向一审法院提起行政赔偿诉讼，且其诉请仅涉及要求撤销高新区管委会不予赔偿决定并要求赔偿各项损失438.93万元，系单独提起行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法……”的规定，荣林设备公司所主张的涉案损失是因高新区管委会的强拆行为发生，荣林设备公司单独向人民法院提起行政赔偿诉讼必须以该涉案强拆行为已被确认违法为前提。荣林设备公司的行政赔偿申请是针对涉案强拆行为提起的，该涉案强拆行为是否违法以及违法的情形如何，无法直接由该强拆行为所依据的行政处罚决定被生效的法律文书确认违法直接推断出来。在涉案强拆行为尚未被生效判决确认违法或没有相关机关确认违法的前提下，荣林设备公司单独提起行政赔偿诉讼依法不符合受理条件。

另，荣林设备公司在二审中新增加的诉讼请求依法应不予受理。

综上，荣林设备公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　贺利研

审 判 员　黄文臻

审 判 员　杨　钉

二〇一九年六月二十四日

法官助理　谢达思

书 记 员　周俊玲