乡镇（街道）综合行政执法机构实施行政处罚时，如何把握集体讨论程序的适用案件、时间节点和人员步骤？

围绕综合行政执法实务，坐标乡镇，推动队伍规范化目标建设，逐步提高基层执法水平。

《行政处罚法》 第五十七条规定， “对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”。这里的集体讨论，是指对给予什么样的处罚种类、额度等内容进行讨论。

于是，有人问了，什么时候进行集体讨论呢，是处罚告知前，是处罚告知并听取陈述申辩后，还是听证后、法制审 核后、正式处罚决定前？

网上有人也答了。 有的认为，集体讨论，大家担责，随时随地多少次都可以，这是民主集中制的体现； 有的认为，从技术层面，可以搞两次：一次拟处罚告知前，一次正式处罚前。我以为，集体讨论应当是在调查终结后、正式处罚前。

因为按《行政处罚法》第五十七条规定， “调查终结，行政机关负责应当对调查结果进行审查 … … 集 体讨 论 … … ”，从立法原意和章节条文顺序摆布看，“调查终结” 不可能随时随地，也不可能在拟处罚告知前。什么是 “调查 终结”？自然是违法事实已经查清，行将案件提交负责人审查或通过集体讨论形成决定前。 倘若 “拟处罚告知前”集体讨论，那当事人陈述申辩或者听证就变得毫无意义了。

如果不按照此程序进行集体讨论，不仅违背了《行政处 罚法》的规定，构成了程序违法，会被确认违法、撤销和追 责（《行政诉讼法》 第七十条、七十四条，《行政处罚法》 第七十六条）。

有的观点甚至认为，需要进行听证的案件，在其他环节进行集体讨论，构成重大违法。 而重大明显违反程序的，行政处罚无效（《行政处罚法》 第三十八条）。这个有争议，有待研究和实践探讨。

综上，行政处罚集体讨论有且只有一个时间段。当然，在这个时间段，可以多次进行集体讨论。

那集体讨论研究确定案件是否立案、怎样查明违法事实、听证如何进行，行不行呢？ 这个当然是可以的。但客观上说，有行政机关负责人参与这些方面甚至 “拟处罚告知”，从技术层面讲都是难以操作。

那集体讨论，都该谁参加呢？

《行政处罚法》 第五十七条规定的“行政机关负责人应当集 体讨论决定”，这里的集体讨论该有谁参加呢？梳理一下现行规定。

一、《行政诉讼法》 第三条第三款及最高人民法院《关于适 用〈行政诉讼法〉 的解释》（法释〔2018〕1 号）界定行政机关 负责人包括：正职负责人； 副职负责人； 其他参与分管的负责人 （如地方政府秘书长等） 。

二、 《重大行政决策程序暂行条例》 第三章第二节第三十 条规定的“集体讨论”， 是指“决策机关常务会议或者全体会议 讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定”。

三、2005 年中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督 并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（ 中发[2005]3 号）提出： “凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的 使用，必须由领导班子集体作出决定。 ”

四、司法实践

1.最高人民法院（ 2019）最高法行再 22 号《行政判决书》 提出： 行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责 人。

2.北京市第一中级人民法院（ 2018）京 01 行终 934 号《行 政判决书》提出： 行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。

3.辽宁省高级人民法院（ 2019）辽行终 1320 号《行政判决 书》 提出： 被诉行政机关负责人集体讨论，应当有 2 名以上负责人参加。仅有 1 名参加属于程序严重违法，行政处罚决定应予撤 销。

五、其他规定

1.某省金融机构《重大行政执法决定法制审核和集体讨论决

定制度(试行)》 明确：案件集体讨论决定由办主要负责人主持。 办领导班子成员、执法处室、政策法规处等相关处室负责人及案 件调查人员参加并提交相关材料。综合处（人事处）负责会议记 录。必要时，经办主要负责人同意，可邀请相关单位负责人、专 家列席会议。

2.某市《重大行政处罚案件集体讨论制度》明确： 案件承办部门的负责人和主管领导参加，会议由主要领导主持或由委托的主管领导主持，必要时确定列席和扩大参加人员。特别重大案件，应邀请自治区政府法制办相关人员参加会议讨论决定。

3.某地卫生部门《重大行政处罚案件集体讨论决定制度》明确：局长或授权的副局长负责召开会议，成员由局法制科、局综合监督科负责人，卫生监督所负责人、案件承办人员组成。局法制科负责集体讨论会议记录。

综上，从立法原意、重大决策、司法观点和实操等看，个人认为，集体讨论人员建议为：

1.行政机关的正职、副职负责人、其他参与分管的负责人（理所当然、名正言顺，必须参加） 。

2.办案人员 2 名、法制工作机构负责人及法制审核人员、主 持和参与听证人员、记录员等（必须参加，但不是行政机关负责 人） 。

3.法律顾问、公职律师、专家（非必须，可邀请参加） 。

行政机关在进行集体讨论案件时，注意应当做好意见记录、整理好会议纪要，全程留痕备查。

提醒注意：

1、不能以会签代替集体讨论。

2、综合执法机构以行政主管部门名义做决定不必然要求行政主管部门负责人集体讨论。

哪些案件需要集体讨论决定 ？

《行政处罚法》 第五十七条规定， “对情节复杂或者 重大违法行为给予行政处罚”，应当集体讨论决定。何为情节复杂或者重大违法行为？各部门、各地作出了不同规定。

1.《交通运输行政执法程序规定》（ 交通运输部令 2021 年第 6 号）第七十六条明确：（ 一 ）拟作出降低资质等级、 吊销许可证件、责令停产 停业、责令关闭、 限制从业、较大数额罚款、没收较大数额 违法所得、没收较大价值非法财物的；（ 二 ）认定事实和证据争议较大的，适用的法律、法规 和规章有较大异议的，违法行为较恶劣或者危害较大的，或 者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的；(三)对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。

2.《农业行政处罚程序规定》(农业农村部令2021年第4号)第五十五条明确:

(一)符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件;(二)案情复杂或者有重大社会影响的案件;(三)有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件:(四)农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。

3.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》(国家市场监督管理总局令第42号)第五十条明确:(一)涉及重大公共利益的;(二)直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的;(三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的;(四)法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

4.《浙江省行政程序办法》(浙江省人民政府令第348号)第四十三条规定:行政机关可以在不与法律、法规和规章相抵触的情况下，变通适用裁量基准，但必须经行政机关负责人集体讨论决定，并充分说明理由。

5.《湖南省行政程序规定》(湖南省人民政府令第289号)第七十五条规定:

重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。

6、《湖南省重大行政执法决定法制审核办法》第四条细化重大行政执法决定:涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或者引发社会风险，直接关系行政相对人或者第三人重大权益，以及情节复杂、涉及多个法律关系的下列重大行政执法决定，行政执法机关应当在作出决定之前进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定:(一)行政强制决定。情况紧急需要当场实施行政强制措施或者立即实施行政强制执行的除外;(二)行政征收决定;

(三)依法应当进行听证或者行政执法机关认为需要进行听证作出的行政处罚、行政许可等决定;(四)根据抽查、检验、检测、检疫、鉴定结果以及根据考试成绩、考核结果和其他法定条件作出的行政处罚、行政许可等决定;(五)对行政相对人的生产、经营、生活具有重大影响或者直接关系第三人重大权益的行政确认决定;(六)根据法律、法规、规章规定应当进行法制审核的其他重大行政执法决定。

综上可见，需要集体讨论决定的案件可谓“五花八门”。各地各部门不一，对于“较大”“重大”“复杂”等各地各部门也规定不一。有的甚至与《行政处罚法》不一致。

那规定不一致怎么办?《立法法》第九十五条规定:地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决:

(一)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决;

(二)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定:认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决;

(三)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

地方性法规、规章对此没有规定，那谁有权力确定什么是“情节复杂或者重大违法行为”呢?

从实操的角度看，省级人民政府或其部门确定为宜，不宜由市县一级的行政执法机关自行确定。同时，应当予以公告。