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杨高州律师：无效行政行为是否受起诉期限的限制（一）（文接上回）

在此，司法实践中，对于诉请判决确认行政行为无效的行政案件少之又少。对于确认违法、撤销、确认无效判决之间的关系论述，实践案例也是很少的。撤销判决与确认违法判决之间，《行政诉讼法》及司法解释中规定了两者之间的转换，但是对于请求确认无效的判决，与撤销判决及确认违法判决之间如何转换衔接，此时法律及司法解释并未作出规定。2016年9月13日最高人民法院审理的陈前生诉安徽省金寨县人民政府行政案由审判监督行政裁定书即（2016）最高法行申2720号中，对于确认违法，撤销以及确认无效判决之间的转换衔接作出了论述，最高人民法院认为：“实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明 采取的一种转换形式。换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的 程度，也会判决确认无效;反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销(或确 认违法)，法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。 ”

最高人民法院关于确认无效判决及撤销判决之间转换衔接的这一观点，在2018年2月8日实施的《适用解释》中充分体现。《适用解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

《适用解释》第九十四条第二款的这一规定，解决了确认无效判决与撤销判决之间的转换衔接问题，但是又引发出了新的问题：起诉确认行政行为无效，是否受到起诉期限的限制呢？

根据法理，无效的行政行为，系自始无效。民事法律规范中，对于无效的合同，是不受诉讼时效的限制的；但行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效。对于确认无效的行政行为是否受到起诉期限的限制，司法实践中也是争论不一，代理原告的律师与代理被告的律师之间观点不一致，不同的法院之间观点彼此也不一致。

主张起诉行政行为无效不受起诉限制的一方，主要理由有：第一、行政行为无效，系自始无效，行政行为无效的后果是对相对人无拘束力，不随着时间的推移而产生相应的拘束力，因此不应受到起诉期限的限制；第二、从最高人民法院的《适用解释》第九十四条第二款及第一百六十二条的规定，请求确认无效的处理，以及确认无效判决与撤销判决之间的转换，转换之后的审查，以及释明之后不同意变更的诉讼请求的处理上，都是不受起诉期限限制的。首先，对于2015年5月1日之后的行政行为，当事人起诉确认无效的，法院应当审查是否符合确认无效的条件，如果符合的，作出确认无效的判决；如果达不到确认无效条件的，法院要释明原告是否变更，原告如果变更的，变更之后法院要审查是否超过起诉期限。据此来说，对于确认无效应当是不受起诉期限的，否则，无论原告的请求是确认无效还是请求撤销，行政诉讼中法院都会首先对原告的起诉是否符合起诉条件进行审查，如果超过了起诉期限的，则原告的起诉是不符合起诉条件的，法院应当直接裁定驳回起诉。而不应当进行对实体审查之后认为实体上达不到无效的条件，再释明变更为撤销之后再审查起诉期限的问题。其次，如果经过释明之后，同意变更为撤销的，审查之后超过起诉期限的，裁定驳回起诉；未超过起诉期限的，进行实体判决撤销或者确认违法；当事人不同意变更诉讼请求的，法院的处理结果是判决驳回诉讼请求，而非程序上的裁定驳回起诉。

此观点，与最高人民法院给十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复意见是一致的。十三届全国人大一次会议向最高人民法院提出第2452号建议，提出关于完善确认行政行为无效案件制度设计破解审理困境的建议。最高人民法院经商全国人大法工委后作出答复。答复其中提到：“关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。”

对于起诉确认行政行为无效不受起诉期限限制的案例，有江西省高级人民法院审理的（2018）赣行申411号潘月圆与余江县人民政府铁路行政管理案（该案应是系列案件），在该裁定书中，江西省高院认为，根据《适用解释》第九十四条第二款的规定，“提起确认行政行为无效之诉的，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是 否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制;认为行政行为不属 于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理 并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒 绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”东明县人民法院审理的（2018）鲁1728行初32号东明县渔沃街道办事处大渔村村民委员会诉东明县国土资源局土地行政管理案，东明县法院认为“无效行政行为没有起诉期限限制“。株洲市天元区人民法院审理的（2018）湘0211行初80号罗志诉株洲市规划局及第三人房开公司确认建设工程规划许可证无效案件中，天元区人民法院认为“无效的行政行为从作出之日起即不具有法律效力，亦不受诉讼期限的约束“。

前述3个案例中，第一个案例是江西省高级人民法院审理的，审级相对较高；第二个、第三个案例都是基层人民法院审理的，审级低，第二个案例未查询到是否有二审及对应的结果情况；第三个案例株洲市规划局提起上诉之后，被二审法院改判撤销了一审判决，以当事人的起诉超过起诉期限为由裁定驳回了起诉。

杨高州律师：无效行政行为是否受起诉期限的限制（三）