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法律要点：宅基地使用权继承问题

陈某1与陈某2继承纠纷上诉案｜浙江省宁波市中级人民法院（2016）浙02民终3633号民事判决书

一、事实概要

陈某1（上诉人、原审原告）、陈某2（被上诉人、原审被告）系同胞兄弟，均为宁海县桃源街道竹溪村村民，后陈某1因参军（1968年入伍，1971年退伍）转为居民。1956年，双方的父亲陈炳育病逝，留有茅屋5间、平屋1间，占地4分3厘6毫。另据存于宁海县档案馆的土地房产所有证存根显示：陈炳育名下有房产，房产所涉地基共2段4分3厘6毫。1995年，陈某2取得涉案土地的土地使用权证，面积为345.8平方米。2001年10月，陈某1和陈某2签订《屋基地契分据》一份，载明：因父遗下兄弟未分，如今经兄弟俩共同协商决定，屋基四至以房产证为准，陈某1划分在西首边为界，陈某2划分东首边。

现双方的争议焦点为：（1）登记于陈某2名下的面积为345.8平方米的土地使用权是否属于陈炳育的遗产；（2）陈某1能否基于《屋基地契分据》取得170平方米的土地使用权。一审法院认为：

第一，对于未建有房屋的宅基地，其使用权不能继承。理由如下：（1）宅基地使用权的初始取得具有人身依附性。申请宅基地的只能是本集体经济组织的成员。（2）宅基地使用权的初始取得具有福利性质。宅基地使用权的初始取得是无偿的，村民可以以宅基地自然灭失、户内成员增加等理由向村集体提出审批宅基地，村集体经济组织依据村民的具体情况重新调整、分配宅基地，这与我国的农村土地集体所有的制度相对应。（3）我国现有法律并未规定宅基地使用权可以继承，反而对宅基地使用权的流转进行了严格限制。这种限制主要是由宅基地使用权具有的农村集体居住保证功能决定的，宅基地使用权是农民的基本生活保障和安身立命之本。对于建有房屋的宅基地，其使用权可以继承。《继承法》第3条第2项明确规定公民的房屋属于遗产范围，故建在宅基地上的房屋属于遗产，而房屋的使用、收益、处分必须依赖于宅基地使用权，因此在这种情况下，只有允许宅基地使用权作为遗产继承，才能保障物权的实现。但这种继承存在限制条件，即不得对原有房屋进行翻建、重建；如房屋灭失，则宅基地使用权收归集体。

现双方作为证据使用的存于宁海县档案馆的土地房产所有证存根，其形成时间为20世纪50年代初，其形成依据为新中国成立后进行土地改革所确定的农民私有土地制度。现陈某1主张涉案土地系继承父亲留下的屋基，但因父亲去世时在该部分土地上未建有房屋，而未建有房屋的宅基地使用权不能继承。虽然陈某2在1995年取得土地使用权时的具结书中记载房屋系祖传，但双方均确认父亲去世前并未在涉案土地上建有房屋，故陈某1的主张不成立。登记于陈某2名下的面积为345.8平方米的土地使用权不属于父亲的遗产，陈某1不能基于继承取得170平方米的土地使用权。

第二，宅基地使用权是与集体经济组织成员的权利与利益联系在一起的，它的取得具有无偿性，带有福利性质，故不能在非本集体经济组织成员之间转让。现双方签订的《屋基地契分据》所涉及的土地性质为集体所有，而陈某1系城镇居民，非该集体经济组织成员，双方就分配集体土地使用权而签订的《屋基地契分据》无效，故陈某1无权基于该分据取得土地使用权。

陈某1不服一审判决提起上诉。

二、判决要旨

驳回上诉，维持原判。

陈某1称涉案土地系其父亲遗留下来的屋基，为此提供了1951年的土地房产所有证存根一份，双方确认本案讼争所涉及的345.8平方米土地系包含在原记载的坐落于大屋门前的8分土地上。但我国于20世纪50年代中期从农民土地私有制过渡到集体所有制，个人对土地不再享有所有权，故仅凭该份土地房产所有证无法证明双方讼争的土地系其父亲的遗产。集体土地使用权只有本集体经济组织成员才能享有，陈某1系居民，双方当事人之间签订的《屋基地契分据》对登记在陈某2名下的集体土地使用权进行分割无效。综上所述，陈某1诉请按照其与陈某2签订的《屋基地契分据》取得170平方米的土地使用权的拆迁安置补偿所得，缺乏依据，本院不予支持，故驳回上诉，维持原判。

三、解析评析

（一）本案的争点

1．宅基地使用权能否作为遗产继承

本案中，陈炳育病逝后，其留下的房屋所占宅基地能否作为遗产由其子陈某1和陈某2继承，这是主要争点。我国现行法律制度对宅基地使用权能否作为遗产被继承未作出明文规定，理论中对该问题如何处理则是众说纷纭。原《继承法》第3条对遗产的范围进行了列举（《民法典》第1122条删除了列举情形，直接规定：“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产。依照法律规定或者根据其性质不得继承的遗产，不得继承。”），宅基地使用权是否属于遗产的范围取决于对作为遗产的“公民的其他合法财产”的理解。《民法典》第362条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见，作为用益物权的宅基地使用权，是民事主体的合法财产，这不存在任何疑问。然而，《物权法》对宅基地使用权的内容没有进行具体规范，而是仅在该法第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”（《民法典》第363条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”）从而将如何规制宅基地使用权的取得转介到《土地管理法》。《土地管理法》是关于土地制度的公法性规定，其中关于农村宅基地管理制度的规定不仅是理解宅基地使用权内容之基础，而且也是对宅基地使用权行使的公法限制。

从《土地管理法》和国家的有关规定来看，宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，主要用于解决农民的基本居住问题，居住保障功能是宅基地使用权的首要功能（全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《《中华人民共和国物权法＞条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2017年版，第319页）。由于宅基地使用权是农村集体经济组织为其成员提供的一种福利，故宅基地使用权的主体具有身份上的要求，即只有农村集体经济组织成员才能享有宅基地使用权，此种成员身份一旦丧失，基于成员身份取得的宅基地使用权将因失去基础而被农村集体经济组织收回，且宅基地通常是以户为单位申请，单个家庭成员不能以个人名义申请宅基地［王利明：《物权法研究》（下卷），中国人民大学出版社2018年版，第186～187页］。而且““户＇的存在是宅基地使用权存续的条件，农户中只要有成员存在，宅基地使用权就当然存续，户员的迁出或者死亡可能导致宅基地的面积被核减，但宅基地使用权不会灭失”（陈律、吴孙有：《宅基地使用权继承问题研究》，载《人民司法》2012年第19期）。同时，法律和国家政策对宅基地使用权的取得、流转、消灭等有诸多限制，如必须遵循“一户一宅”原则和“户有所居”的底线规则、宅基地的面积不得超过限定标准，禁止将宅基地使用权流转给城镇居民等。

宅基地使用权在内容上的福利性、权利主体的身份性、取得的无偿性和流转的禁止性等特性，决定了宅基地使用权是一种较为特殊的用益物权，该权利尽管属于民事主体的合法财产的范畴，但却不应被包含在原《继承法》第3条规定的作为遗产的“公民的其他合法财产”之中，即宅基地使用权不能作为遗产被继承。

2．陈某2能否继承取得宅基地使用权

现陈某1和陈某2提供存于宁海县档案馆的土地房产所有证存根，作为证明涉案土地属于其父陈炳育所有的证据，但该土地房产所有证是新中国土地改革确定的农民私有土地所有制的产物，而农民私有土地制度早就随着农业合作化运动而发生改变。如在1962年9月通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第21条第1款已经确定宅基地属于生产队所有。在陈炳育病逝后，陈某1和陈某2有权共同享有陈炳育的宅基地使用权。虽然陈某1因参军转为居民，但在1998年《土地管理法》修订之前，其也能够在农村享有宅基地使用权。不过，陈某1因一直未在该宅基地上建造住宅，也没能够提供享有宅基地使用权的证据，故可以认定其原本享有的宅基地使用权已经被农村集体经济组织收回。相反，陈某2具有农村集体经济组织成员身份，在农村集体经济组织的土地上建造了住宅，并取得了涉案土地的土地使用权证，故其享有涉案土地的宅基地使用权。本案中法院没有言明陈某2取得宅基地使用权的依据，但从案件事实来看，其不是通过继承其父陈炳育的遗产而取得，应属以农村集体经济组织成员身份申请而取得。因此，陈某1主张依据《屋基地契分据》取得土地使用权的理由不能成立。

（二）本案的意义

在我国，宅基地使用权能否继承不仅具体规范缺失且立法态度模糊；同时，因宅基地使用权纠纷的复杂性，司法实践中也存在同案不同判甚至裁判法理相悖的现象；学界对宅基地使用权纠纷中所涉继承问题如何处理亦存有重大分歧。在本案中，法院根据现行法律和国家的有关规定之精神，以宅基地使用权人的资格认定为基础，强调宅基地使用权的人身依附性和社会福利性质，对实践中处理宅基地使用权纠纷案件具有一定示范意义。

（三）本案遗留的问题

尽管宅基地使用权不能作为遗产继承，但房屋作为遗产显然可以被继承。在我国的“房地合一”模式下，为了充分保护房屋财产权，房屋的继承人即便不具有农村集体经济组织成员身份或已经拥有一处宅基地，其也将因享有房屋财产权而必须享有使用该房屋坐落的宅基地的权利。

本案中法院认为，对于未建有房屋的宅基地，其使用权不能继承，对于未建有房屋的宅基地，其使用权可以继承。法院将宅基地使用权能否继承与宅基地上建造的房屋捆绑在一起，这是房屋被继承后法院为保护该房屋的财产价值所提出的一个折中方案。但是，本案中法院同时强调，这种继承存在限制条件，即不得对原有房屋进行翻建、重建；如房屋灭失，则宅基地使用权收归集体所有。由于对宅基地使用权人来说，其享有和行使宅基地使用权不受不得对原有房屋进行翻建、重建或房屋灭失则宅基地使用权收归集体的限制，可见，通过继承房屋而享有的使用该房屋所坐落的宅基地的权利在性质上与宅基地使用权相去甚远。不过，这种权利究竟属于何种性质的权利、具体内容如何等问题，在现行法律和国家政策中均未规定。

当前，在“三块地”改革试点对宅基地有偿使用制度进行诸多有益探索的基础上，现行《土地管理法》第62条第6款规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，从而在社会福利性质之外赋予了宅基地一定的经济价值，但该规定过于笼统且缺乏可操作性。为了将上述规定在实践中落到实处，构建法定租赁权制度无疑是一个较优的选择，即“权利主体在特定条件下因继承、抵押权实现、买卖等方式获得宅基地上房屋及建筑物，但其无法获得宅基地使用权时，依照法律规定享有的在一定期限内有偿使用宅基地的权利”（陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，载《法学研究》2019年第3期）。可见，本案对我国“房地一体”模式下因房屋继承导致的个体利益与以农村集体经济组织为代表的集体利益产生冲突时，如何在保证房屋和宅基地的价值均得到有效实现的同时，又使两者在权利实现时达成利益协调，从而完成宅基地有偿使用制度的建构，留下了诸多值得进一步探讨的空间。

四、参考文献

全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《＜中华人民共和国物权法＞条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2017年版。

王利明：《物权法研究》（下卷），中国人民大学出版社2018年版。

陈律、吴孙有：《宅基地使用权继承问题研究》，载《人民司法》2012年第19期。

陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，载《法学研究》2019年第3期。

商飞：《农村宅基地“三权分置”政策入法的公法基础-以＜土地管理法＞第62条之解读为线索》，《云南社会科学》2020年第2期。

高海：《宅基地使用权继承：案例解析与立法构造》，载《东方法学》2018年第5期。