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【裁判要点】

复议机关既未恢复复议程序，也未进行合理释明，更未作出复议结论,而是采取了不置可否、不予答复的方式，侵害了复议申请人的复议请求权，由此引发了本案的行政诉讼。因此，构成怠于履行法定职责的行政不作为。虽然单一的中止复议行为通常不构成不履行法定职责，但复议机关不履行法定职责的情形，是由中止复议行为、复议中止后至今尚未终结的事实状态、复议中止后至今未作合理释明等多个事实要素共同构成。可见，不履行法定职责的违法行为与中止复议行为的构成要件并不相同，不宜将不履行法定职责的违法行为等同于中止复议行为，进而也不宜将确认不履行法定职责违法的诉讼请求，等同于撤销中止复议行为的诉讼请求。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申3680号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈孝宽。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宋宪全。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张瑞华。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张桂玲。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：史学彬。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省人民政府。住所地：山东省济南市历下区省府前街1号。

法定代表人：龚正，该省人民政府省长。

陈孝宽、宋宪全、张瑞华、张桂玲、史学彬（以下简称陈孝宽等5人）因诉山东省人民政府（以下简称山东省政府）未对中止的行政复议恢复审理一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终989号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

陈孝宽等5人以以山东省政府对恢复行政复议审理申请不予答复属于行政不作为、侵犯其合法权益为由，向山东省济南市中级人民法院起诉，请求判决确认山东省政府不履行法定职责（行政复议法定期间内不恢复审理且不作出行政复议决定）的行政行为违法并判令山东省政府依法限期履行法定职责。

陈孝宽等5人在一审期间诉称：其因不服山东省政府鲁政土字（2010）第645号批复向山东省政府提起行政复议，经申请，山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，中止审理。其于2015年2月2日向山东省政府邮寄恢复复议审理申请书，请求山东省政府恢复行政复议审理，山东省政府对其申请不予答复，属于行政不作为,遂提起本案诉讼。

法院认为：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；。”本案中，陈孝宽等5人因不服山东省政府作出的征地批复向其提起行政复议，经申请，山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，中止了审理。山东省政府行政复议程序依法中止，至今尚未终结，对陈孝宽等5人的权利义务不产生实际影响，陈孝宽等5人主张山东省政府构成行政不作为的理由不能成立，陈孝宽等5人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应予驳回。据此，一审法院于2015年12月9日作出（2015）济行初字第730号行政裁定：驳回陈孝宽等5人的起诉。陈孝宽

陈孝宽等5人不服一审裁定，向山东省高级人民法院上诉，请求依法撤销一审法院裁定，指令一审法院继续审理。

二审法院认为：本案陈孝宽等5人因不服山东省政府作出的《关于单县2010年第三批次城镇建设用地的批复》（鲁政土字[2010]645号）向山东省政府提起行政复议申请，山东省政府经陈孝宽等5人申请中止了案件的审理，至今尚未终结。虽然陈孝宽等5人向一审法院提起本案诉讼，其诉讼请求表述为要求确认山东省政府不履行法定职责的行政行为违法并判令其依法限期履行法定职责，但实际陈孝宽等5人是对山东省政府中止复议的行为有异议。因该中止行为系复议机关在复议过程中根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《山东省行政复议条例》等有关规定作出的阶段性程序行为，并未对陈孝宽等5人的实体权利义务产生实际影响，故陈孝宽等5人所提请之诉求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院据此裁定驳回陈孝宽等5人的起诉，并无不当。二审法院遂于2016年10月9日作出（2016）鲁行终989号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

陈孝宽等5人仍不服，向本院申请再审，请求依法撤销（2015）济行初字第730号行政裁定和山东省高级人民法院（2016）鲁行终989号行政裁定，并判令山东省济南市中级人民法院继续审理本案。主要事实和理由为：本案当初中止的事由是双方需要协商，且申请中止该案审理是陈孝宽等5人提出，现申请再审人认为，该中止事由已经消除，山东省政府久拖不决，对陈孝宽等5人行政复议申请在法定期间内不恢复审理并不作出行政复议决定阻碍了纠纷的解决，侵犯了陈孝宽等5人的行政复议权利，此行为显然已构成不作为，一审法院与二审法院认定事实不清，适用法律错误。

本院认为：本案的关键点在于再审被申请人山东省政府是否存在不履行法定职责的情形。二审法院将再审申请人陈孝宽等5人请求判决确认山东省政府不履行法定职责违法的诉讼请求，等同于请求撤销中止复议行为的诉讼请求，这一推定缺乏说服力。从山东省政府在涉案复议过程的具体行为方式看，在接到陈孝宽等5人于2011年提交的复议申请后，山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，但直至陈孝宽等5人提起本案诉讼并由法院在2015年11月9日受理本案的四年期间里，针对陈孝宽等5人又向山东省政府提交恢复行政复议审理的请求书，山东省政府既未恢复复议程序，也未进行合理释明，更未作出复议结论,而是采取了不置可否、不予答复的方式，侵害了复议申请人的复议请求权，由此引发了本案的行政诉讼。因此，构成怠于履行法定职责的行政不作为。虽然单一的中止复议行为通常不构成不履行法定职责，但本案中再审被申请人不履行法定职责的情形，是由中止复议行为、复议中止后至今尚未终结的事实状态、复议中止后至今未作合理释明等多个事实要素共同构成。可见，不履行法定职责的违法行为与中止复议行为的构成要件并不相同，不宜将不履行法定职责的违法行为等同于中止复议行为，进而也不宜将确认不履行法定职责违法的诉讼请求，等同于撤销中止复议行为的诉讼请求。陈孝宽等5人在一审起诉时明确表明其诉讼请求为请求判决确认山东省政府不履行法定职责违法，而不是请求撤销中止复议行为。二审法院将陈孝宽等5人一审时的诉讼请求等同于撤销中止复议行为，并据此作出二审判决，存在对当事人诉讼请求定性不当。

此外，一审法院认为山东省政府行政复议程序依法中止，至今尚未终结，对陈孝宽等5人的权利义务不产生实际影响，这一认定难以成立。山东省政府作为行政复议机关，负有监督被申请人依法行政、保障申请人合法权益、依法在法定期限内作出行政复议决定的法定职责。山东省政府于2011年7月18日作出《行政复议中止通知书》，中止复议审理后，至今尚未作出复议决定，虽然法律没有明确规定中止期限，但山东省政府未作释明将中止期限延续至今，明显超过了合理的期限，造成陈孝宽等5人获得法律救济的复议请求权不能在合理的期限得以实现，已经对陈孝宽等5人的合法权益产生了实际影响，陈孝宽等5人的复议请求权应当得到复议机关的尊重和保障。

综上，陈孝宽等五人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

本案指令山东省高级人民法院再审。

审判长 王晓滨

审判员 张　艳

审判员 李纬华

二〇一七年十二月二十九日

书记员 李林涛