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在基层采访时，有干部向半月谈记者坦言：有时领导的要求、指示“踩红线”“打擦边球”，甚至明显违纪违法，作为下属明知是“坑”，迫于种种原因却不得不执行。“执行吧，违纪违法，哪天查出来了，肯定要问责；不执行吧，提要求的是领导，你还想不想在单位混？左右都是‘坑’，这种情况很普遍。”中部省份某乡镇干部说。

1 “领导指示无论对错都执行”

中部某省会城市一纪检干部接受采访时谈到某80后干部的尴尬遭遇——提拔公示期间被举报了。

这名80后干部原本在某市直部门担任办公室主任，组织准备提拔他为单位副职。但在任前公示期间，他被人举报违规接待，违反“八项规定”精神。

纪委介入调查发现，举报事项基本属实。不过，这名80后干部并没有主观故意，违规接待、套用公款都是单位主要领导指示的。上述纪检干部说，他是单位办公室主任，肯定知道这么做不对，但是他还是按照领导要求做了。

每年秋季开学前夕，中部某县教育局长就会关机“玩消失”。

“年龄不够的、择校的、转学的、换班的，托关系的人实在太多了，我根本应付不过来。”这名教育局长说。

但这位教育局长坦承，如果“关系硬”，有县级以上领导“打招呼”，尤其是书记县长“发了话”，即使明知不符合规定、对其他学生不公平，他也不得不想办法“搞定”。

东部某省一些乡镇干部反映，“领导指示无论对错都执行”的情况在基层比较常见，不少干部都会遇到类似情况：领导交代的任务，不办不行，办了又违法，进退两难。

“违法征地，未批先建，突破规划，公款送礼，超标准接待……这些基层多有发生的违规违纪现象，大多决策是领导，执行是下属，下属背着领导乱来的情况比较少见。”中部某省巡视办一位常年参与巡视的处级干部说。

2 执行错误命令容易进“坑”

半月谈记者在南方某县采访了解到，一返乡老板在某乡镇风景区内建起大型违建，被群众举报后，这个乡镇的国土、规划等站办所负责人被问责。

“没办任何手续，规模搞得那么大，一直不管不查，哪里是这些站办所负责人能决定的？如果县领导、乡镇主要领导不发话，这处违建根本起不来。被举报了，就找些下属来‘背锅’。”当地一名干部对半月谈记者说。

在基层，会议纪要很重要，通常被认为是集体决策。但在一些地方，也出现过干部执行会议纪要被判刑的案例。

河南永城市城乡规划服务中心原主任夏某，按照政府相关会议纪要，违规给开发商办证，允许其增高楼层。法院一审判决后，夏某不服，上诉称他是执行职务，主观上并无滥用职权的故意。二审法院最终认定，夏某行为构成滥用职权罪。

东南沿海某乡镇书记认为，执行政府会议纪要本身无可厚非，但如果会议纪要明显违反法律规定，明知违法仍然予以执行，其实是“往坑里跳”。

福州大学法学院教授汤黎虹说，早在几年前，有红头文件推销烟酒的，有红头文件为违法犯罪干部求情的，这些都如同违法会议纪要一样，都错误地运用了纪要或文件形式。

“以前，类似执行政府文件行为，即使犯了错，违了法，也往往被认为情有可原。但现在情况不一样了，这对所有基层干部都是一个警醒。”汤黎虹说。

3 应追本溯源，约束权力

基层干部表示，上级命令不论对错都要执行，基层干部陷两难的现象，本质上来说是官僚主义、命令主义盛行的恶果，催生了不讲原则、媚上欺下等不正之风。

公务员法规定，下级认为上级决定或者命令有错误的，可以提出改正或者撤销。但因种种限制，很多时候基层干部很少跟上级较真。

不少基层干部反映，直接领导和单位“一把手”非常重要。在单位考核、评价、奖惩、晋升、调动等方面，他们拥有很大话语权。不到万不得已的地步，基层干部不敢也不愿“得罪”他们。

少数领导干部看准了基层干部的这个心理，在提要求、下指示的时候，极少考虑后果和下属感受。个别领导干部对下属讲“我不管你用什么办法，我只要结果”，强烈暗示下属采取非常手段。

化解“不办不行，办了违法”的困局，要追本溯源，约束权力。一些基层干部反映，在现阶段，下级给上级提意见，或者抵制上级错误命令，在操作上还有很多不顺畅的环节。

要提高基层决策规范性。汤黎虹建议，在基层决策过程中，应特别注重依法依规、程序正当，通过集体决策、痕迹管理等方式，防止个别领导“决策拍脑袋、表态拍胸脯、事后拍屁股”，不给执行层挖坑出难题。

上级挖坑，下级倒霉？这份“坑官”的会议纪要是如何出炉的？

一份政府会议纪要，在河南省永城市掀起了不小的波澜。

多位领导干部和企业代表“对簿公堂”，一桩违规办理建设工程规划许可证的“历史遗留案”，因一份违法的会议纪要闹得沸沸扬扬，最终两名官员被法院判定滥用职权罪。

违法会议纪要在国内并非个例，反映出一些领导干部只对上负责、不对法律负责的错误“官念”，值得深思。

1 为解决信访问题而生的会议纪要

近期，周口市中级人民法院对夏明旭、刘予永两名官员犯滥用职权罪的判决备受关注。

夏明旭是永城市城乡规划服务中心主任，刘予永是该中心用地规划股股长，而两人滥用职权罪竟是由一份4年前的会议纪要而起。

2012年，永城市永阳花苑小区部分业主信访反映，永阳置业有限公司（以下简称永阳置业）违法建设永阳花苑小区地下车库，要求其停止建设。

当时，这一地下车库建设已获规划部门批准。后经有关部门协调，永阳置业愿意停止该地下车库的建设，但要求政府解决由此造成的损失。

2012年11月2日，永城市专题研究永阳花苑地下车库有关信访问题。会议形成了“关于解决永阳花苑地下车库信访问题的会议纪要”，并于2013年3月16日以永城市城市建设领导小组文件（永城建领〔2013〕4号）的形式印发。

会议纪要载明，为弥补永阳置业的损失，在符合国家建筑质量安全和不影响永阳花苑小区及江南世家小区整体规划、日照、美观和稳定的前提下，经市城乡建设服务中心、城乡规划服务中心审核后，同意永阳置业建设的永阳花苑33号楼增加6层，其建设的江南世家小区2号楼增加9层，3号楼增加10层，新增加建筑不计算在原已批建筑总面积内。

研究和印发上述会议纪要时，夏明旭尚在其他单位任职。2013年5月17日，夏明旭调任永城市城乡规划服务中心主任。之后，永阳置业副总经理姚某拿着会议纪要以及永城市正宇房地产开发有限公司的相关手续，找到夏明旭，要求按照该会议纪要为永城市江南世家小区A2号楼、A3号楼新增楼层办理建设工程规划许可证。

后在上级领导要求按照会议纪要办理后，刘予永和夏明旭于2013年9月6日在江南世家A2号楼、A3号楼的“永城市建设工程规划许可证审查意见表”上分别签署“按照城市建设领导组文件（永城建领〔2013〕4号）要求，同意办理”“按城建领导组文件和信访案件推进会议要求，同意办理”的审核意见，并于2013年12月31日为江南世家小区A2号楼、A3号楼重新办理了建设工程规划许可证，致使江南世家小区A2号楼、A3号楼擅自增加的7915.77平方米建筑合法化。

2 上级挖坑，下级倒霉？

夏明旭说，会议纪要印发时他并未在任，没有参与文件讨论，接到的是上级要求执行的命令。

他在办理规划许可证时向领导提出过不同意见，但未被采纳，才在审批表上签署了同意的意见，后又办理了规划许可证。

刘予永说，他是按政府文件执行办的证。在执行过程中，也向上级提出了异议，但未被领导认可。

执行上级的命令没有错误，后来办的证也撤销了，没有给国家造成损失，不应被判定滥用职权罪。

据夏明旭辩护律师的意见，夏明旭执行文件的行为不应承担法律责任。

根据公务员法规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；

上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。

更具戏剧性的是江南世家小区A2号楼、A3号楼并非永阳置业公司开发，而是永阳置业副总经理姚某与他人以永城市正宇房地产开发有限公司名义联合开发。

而会议纪要中，仅要求为永阳置业补办新增加建筑的相关手续。这最终成为夏明旭、刘予永滥用职权罪的重要依据。

沈丘县人民法院认为，公务员法规定，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

夏明旭、刘予永在违法建筑已经建成时，并未依照法律、法规做出处理，在明知会议纪要部分内容违法且会议纪要明确表述“帮助永城市永阳置业有限公司补办上述新增加建筑的有关手续”的情况下，不认真审核把关，违规重新办理建筑工程规划许可证，其行为属于滥用职权。

3 权力运行不能突破法律底线

在夏明旭、刘予永诉讼案件中，两人对法院对其滥用职权罪的判决有“满腹牢骚”，称是按照领导要求办事，且提出过不同意见却未被采纳，“不得已”执行了违法的会议纪要。

一边是领导意志，一边是遵规守纪，夏明旭等人的“尴尬”绝非个例。

专家表示，依法行政是国家对政府部门行政行为的基本要求。

会议纪要并非法外之地，其内容依然要遵守行政法律、法规，违法的会议纪要当然不能被执行。

错误执行造成严重后果的，应当依法追究其责任，构成犯罪的应依法追究刑事责任。

本文转载自微信公众号“半月谈”（ID：banyuetan-weixin）