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【裁判要点】

市、县人民政府审批市、县人民政府土地行政主管部门报请的征地补偿、安置方案时，应审查是否具有征地批文、是否发布征地公告、是否在征地公告发布之日起45日内拟定征地补偿、安置方案并公告、是否收集不同意见或根据申请进行听证并根据情况对征地补偿、安置方案进行修改。

【裁判文书】

四川省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）川行再6号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘中云，男，1967年出生，汉族，住四川省犍为县

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘万华，男，1944年出生，汉族

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘基富，男，1967年出生，汉族

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘中雨，男，1963年出生，汉族

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：四川省犍为县人民政府，

委托诉讼代理人：万罗城，男。

委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：四川省乐山市人民政府，住所地四川省乐山市市中区滨河路98号。

法定代表人：张彤，该市市长。

委托诉讼代理人：冯静，女。

委托诉讼代理人：王希，男。

一审原告、二审上诉人：高大明，男，1960年10月8日出生，汉族，住四川省犍为县。

刘中云、刘万华、刘基富、刘中雨、高大明（以下简称刘中云等五人）诉四川省犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）、四川省乐山市人民政府（以下简称乐山市政府）土地行政批准及行政复议一案，再审申请人刘中云、刘万华、刘基富、刘中雨不服本院（2018）川行终498号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年12月19日作出（2019）最高法行申10316号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人刘中云、刘万华、刘基富、刘中雨、被申请人犍为县政府的委托诉讼代理人万罗城、蔡德益、被申请人乐山市政府的委托诉讼代理人冯静、王希到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

刘中云等五人向四川省乐山市中级人民法院起诉请求：1.判决撤销犍为县政府作出的犍府函〔2016〕55号《关于成贵铁路（犍为段）集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（以下简称55号批复）；2.撤销乐山市政府作出的乐府复〔2016〕26号行政复议决定（以下简称26号复议决定）：3.本案诉讼费由被告承担。

四川省乐山市中级人民法院一审查明，2014年国土资源部作出国土资函〔2014〕254号《国土资源部关于新建成都至贵阳铁路乐山至××段××川境内）工程建设用地的批复》，其主要内容是国务院批准四川省就成贵铁路涉及相关农村集体土地进行征收，其中涉及犍为县9个乡镇28个行政村92个村民小组。

2015年1月30日，四川省人民政府对乐山市人民政府作出的川府土〔2015〕128号《关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（乐山市境内）工程建设用地的批复》主要载明，同意将乐山市五通桥区、市中区、犍为县等3个县（区）的18个乡（镇、街道）63个村的201.4373公顷集体农用地转为建设用地。同时将本次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地20.6007公顷、未利用地0.9859公顷，合计223.0239公顷土地征收为国家所有；同意将国有农用地0.5965公顷转为建设用地，同意使用国有建设用地5.1961公顷、未利用地1.170公顷。

2015年12月16日，乐山市人民政府对市中区、五通桥区、犍为县人民政府作出乐府函土〔2015〕39号《转发省人民政府关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（乐山市境内）工程建设用地的批复的通知》主要载明，三个区县共计批准建设用地229.9865公顷，其中犍为县9个乡镇28个村92个组集体农用地120.9684公顷、建设用地7.3711公顷、未利用地0.5679公顷，合计128.9074公顷土地征收为国家所有。

刘中云等五人所使用的寿保乡花金村的涉案土地在上述征收土地批文的范围内。

2016年1月18日，犍为县国土局报请犍为县政府审批13号补偿方案。该补偿方案主要载明，房屋构筑物的补偿标准为，住房面积45平方米/人内主体房拆迁补偿标准,砖混700-800元/m2，砖木530-650元/m2,穿逗木480-500元/m2,土木结构460元/m2；住房面积超出45平方米/人的主体房拆迁、建筑物、构筑物等补偿标准，砖混450-550元/m2，砖木280-400元/m2，穿逗木230-250元/m2，土木结构210元/m2，彩钢房300元/m2。犍为县政府对本次被征收土地上的附着物采用的补偿标准为：所有耕地青苗费按5000元/亩包干。参照以下分类及标准计补：1.熟田4000元/亩；2.熟土3000元/亩；3.蔬菜3000-4000元/亩；4.茶叶、桂花等名贵经济林作物6000-8000元/亩；5.树林3000-5000元/亩；6.林竹4000-7000元/亩；7.荒山、荒坡1000-2000元/亩；8.弃耕撂荒地可参照荒山荒坡标准执行。

2016年1月22日，犍为县政府作出55号批复，同意犍为县国土局13号补偿方案。

2016年3月4日，彭贤刚等11人认为犍为县政府在征收过程中未进行土地征收公告，遂起诉至一审法院，请求判决犍为县政府履行法定职责。2016年8月25日，一审法院作出（2016）川11行初18号行政判决，判令犍为县政府依法进行土地征收公告。

2016年7月13日，刘中云等五人就55号批复向乐山市政府申请行政复议。

2016年9月14日，犍为县政府作出犍府公〔2016〕93号《关于征收寿保乡花金村8组部分集体土地的公告》（以下简称93号《征地公告》），犍府公〔2016〕94号《关于征收寿保乡花金村7组部分集体土地的公告》（以下简称94号《征地公告》），并于同月21日在××乡××村村务公开栏张贴。

2016年9月21日至同年10月1日期间，犍为县国土局对13号补偿方案进行了公告。

2017年6月2日，乐山市政府作出26号复议决定，决定维持犍为县政府作出的55号批复。

2017年6月8日，刘中云等五人收到26号复议决定。其认为，55号批复违法，26号复议决定也违法，侵害了其权益，遂诉至一审法院，请求判如所请。

另查明，2012年5月15日，四川省人民政府作出了川府函〔2012〕98号《四川省人民政府关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（以下简称〔2012〕98号文）主要载明，犍为县房屋重置价格标准为：砖混750元/m2，砖木550元/m2,土木结构500元/m2；简易结构180元/m2。青苗和地上附着物相关补偿标准为：普通青苗最高的为2300元/亩，其中枣树补偿费中最高的为9000元/亩，柑子树补偿费中最高的为9000元/亩，竹林（非笋竹）补偿费中最高的为5000元/亩。

高大明、刘万华、刘基富、刘中云对其被拆迁的房屋及构筑物的面积及种类均无异议。高大明户按55号批复计算的安置补偿费为214087元，按〔2012〕98号文计算付的安置补偿费为152774.3元；刘万华户按55号批复计算付的安置补偿费为110931元，按〔2012〕98号文计算的安置补偿费为66540.6元；刘基富户按55号批复计算的安置补偿费为160086元，按〔2012〕98号文计算的安置补偿费为98078元；刘中云户按55号批复计算的安置补偿费为340050元，按〔2012〕98号文计算的安置补偿费为219924.9元。

刘中雨虽对承包地和猪圈的面积有异议，但其在《各类建筑物、构筑物拆迁补偿登记表》上已签字确认，且犍为县政府庭审中承诺，在今后的补偿中如刘中雨有证据证明其主张的面积，犍为县政府将会依照55号批复确定的标准予以补偿。刘中雨户以现在在案的面积和种类，按55号批复计算的安置补偿费为430322元，按〔2012〕98号文计算的安置补偿费为317942.5元。

犍为县政府在诉讼中，在30m2/人的范围内为刘中云等五人指定了宅基地。

截止2017年11月22日，犍为县政府已将按照55号批复计算出的刘中云等五人的征地补偿安置款项存入指定账户。

四川省乐山市中级人民法院一审认为，本案系复议维持原行政行为的案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，本案的审理对象应是55号批复和26号复议决定，一审法院对二行政行为逐一评判如下：

一、关于犍为县政府作出的55号批复是否合法，应否予以撤销的问题。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。犍为县政府依法具有对辖区内的征地补偿、安置方案作出批准的法定职责。

（一）关于55号批复是否合法的问题

根据《征收土地公告办法》第四条、第七条、第十条以及第十一条的规定，犍为县政府应当在收到案涉征用土地方案批准文件之日起10个工作日内发布征收土地公告，后由犍为县国土局会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告发布之日起45日内拟定征地补偿、安置方案并公告；且犍为县国土局在收集对征地补偿、安置方案不同意见或者根据申请举行听证会，并根据情况修改征地补偿、安置方案之后才能将征地补偿、安置方案报犍为县政府审批，报送审批时还应附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况等材料。但本案中，犍为县国土局拟定征地补偿安置方案以及犍为县政府作出55号批复均在犍为县政府作出93号征地公告、94号征地公告之前，且犍为县政府在犍为县国土局拟定征地补偿安置方案后未公告亦未收集不同意见或者根据申请举行听证会的情形下，迳行作出55号批复，违反了前述规定，属于严重违反法定程序的行政行为。

（二）关于55号批复应否予以撤销的问题

首先，涉案集体土地已经国务院批准征收作为成贵铁路建设用地,犍为县政府根据国务院、四川省人民政府和乐山市政府的批复，现已作出93号征地公告、94号征地公告，并对同意征收涉案土地的批复进行了公告。如撤销55号批复，责令犍为县政府依法重新作出行政行为，将会给国家铁路建设利益造成重大损失。其次，犍为县政府通过执行原审法院（2016）川11行初18号行政判决，已于2016年9月21日至同年10月1日期间对55号批复所批准同意的补偿安置方案补充进行了公告。再次，成贵铁路（犍为段）用地涉及犍为县9个乡镇28个村92个组，大部分被征地农户依据55号批复签订了《征收土地人员安置补助协议》和《房屋征收安置补偿协议》，并已实际领取了安置补偿款。就刘中云等五人而言，犍为县政府在本案审理过程中已将按照55号批复计算出的刘中云等五人的征地补偿安置款项存入指定账户，并在30m2/人的范围内补充为刘中云等五人指定了宅基地。综上，鉴于案涉土地涉及国家重点工程成贵铁路，且55号批复的整体补偿标准实际高于川府函〔2012〕98号批复确定的标准，被征收人的利益并未受到实际侵害，犍为县政府在诉讼程序中针对刘中云等五人遗漏补偿方式的问题进行了弥补，判决撤销55号批复并责令重作已无实际意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案应确认55号批复违法，不予撤销。

二、关于乐山市政府作出的26号复议决定是否合法，应否予以撤销的问题。

根据国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。故乐山市政府具有对犍为县政府作出的55号批复进行复议的法定职责。

如前所述，55号批复程序严重违法，乐山市政府作出的26号复议决定未对此予以认定，迳行以55号批复程序存在瑕疵已进行补正为由，作出维持的复议决定，系认定事实不清，适用法律错误；且因复议决定审查的对象为原行政行为，若原行政行为被确认违法，维持原行政行为的复议决定实际上已无存在必要，故应判决撤销复议决定。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和第二款第（二）项、第七十九条之规定，一审法院判决：确认犍为县政府作出的55号批复违法；撤销乐山市政府作出的26号复议决定；案件受理费50元，由犍为县政府、乐山市政府负担。

刘中云等五人不服一审判决向四川省高级人民法院提起上诉。

二审法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决认定一审法院“于2017年2月17日作出（2016）川11行初274号行政判决，判决乐山市政府受理刘中云等五人的复议申请”不当，应认定为：一审法院于2017年2月17日作出（2016）川11行初274号行政判决，判决乐山市政府在法定期限内对刘中云等五人提出的复议申请重新作出处理。

二审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被诉的55号批复系犍为县政府根据上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对被征地农民不直接发生法律效力，对被征地农民权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为，而非该批复行为。55号批复对刘中云等五人的合法权益不产生实际影响，根据原审期间有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，刘中云等五人对55号批复提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围，乐山市政府维持55号批复的26号复议决定亦不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，刘中云等五人的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。根据一审期间有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，一审法院应裁定驳回刘中云等五人的起诉。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项和第（八）项亦规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。一审法院对刘中云等五人起诉的事项进行审理并作出判决，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定：一、撤销四川省乐山市中级人民法院（2017）川11行初25号行政判决；二、驳回刘中云、刘万华、刘基富、刘中雨、高大明的起诉。

刘中云、刘万华、刘基富、刘中雨不服，向最高人民法院申请再审，请求：1.撤销犍为县政府作出的案涉55号行政批复；2.撤销乐山市政府作出的案涉26号行政复议决定；3.撤销（2017）川11行初25号行政判决及（2018）川行终498号行政裁定；4.诉讼费由被申请人承担。事实和理由：犍为县政府未在法定期限内作出案涉55号批复，未听取被征收人意见，未进行听证。犍为县政府提交的证据不能证明其履行了征地补偿安置方案公告义务。严重违反法律规定；犍为县政府指定的宅基地系已经有使用权人的宅基地，实际上并不能落实到位。

犍为县政府辩称：刘中云等人再审提出的55号批复违法的问题，一审判决已经进行评判，被确认违法我方予以认可，犍为县政府已经对征地补偿方案进行了补充公告。作出55号批复时犍为县政府经比对四川省政府（2012）98号批复标准，55号批复的补偿标准高于98号批复标准，没有损害申请人的利益。而作出55号批复是因为成贵铁路集体土地征收，撤销会损害国家利益，一审判决确认55号批复违法但不予撤销是正确的，刘中云等人的再审请求和理由不能成立。

乐山市政府辩称：征地补偿安置方案的程序瑕疵，犍为县政府已经进行了补正，在公告期间没有收到不同意见。征地补偿方案符合法律法规和相关政策规定，并为绝大多数被征地村民所接受。乐山市政府的26号复议决定书程序合法，申请人的再审请求不应得到支持。

本院再审查明的事实与一、二审法院查明的事实一致，本院予以确认。

本院再审认为，（一）关于犍为县作出的55号批复是否合法是否应予撤销的问题。首先，《征收土地公告办法》第四条规定“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”、第七条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”、第十条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录”。上述部门规章规定的内容表明，市、县人民政府审批市、县人民政府土地行政主管部门报请的征地补偿、安置方案时，应审查是否具有征地批文、是否发布征地公告、是否在征地公告发布之日起45日内拟定征地补偿、安置方案并公告、是否收集不同意见或根据申请进行听证并根据情况对征地补偿、安置方案进行修改。本案中，犍为县国土局拟定征地补偿、安置方案以及犍为县政府作出55号批复均在犍为县政府作出93号征地公告、94号征地公告之前，且犍为县政府在犍为县国土局拟定征地补偿、安置方案后未公告、未收集不同意见或根据申请进行听证的情形下，径行作出55号批复同意犍为县国土局拟定的征地补偿、安置方案，违反了前述规定，属于违反法定程序的行政行为。犍为县政府在再审庭审中对此亦予以认可。

其次，涉案集体土地经国务院批准征收作为成贵铁路建设用地,犍为县政府根据国务院、四川省人民政府和乐山市政府的批复，已作出93号征地公告、94号征地公告，对同意征收涉案土地的批复进行了公告，并已于2016年9月21日至2016年10月1日期间对55号批复所批准同意的补偿、安置方案补充进行了公告。犍为县政府对其进行补充公告的行为提交了张贴公告时的照片材料，该材料反映出补充公告的时间、地点、内容、张贴人及在场人，一审法院对此予以采信并无不当。

再次，从55号批复内容看，55号批复的整体补偿标准实际高于川府函〔2012〕98号批复确定的标准。而成贵铁路（犍为段）用地涉及犍为县9个乡镇28个村92个组，大部分被征地农户依据55号批复签订了《征收土地人员安置补助协议》和《房屋征收安置补偿协议》，并已实际领取了安置补偿款。犍为县政府也已将按照55号批复计算出的刘中云等五人的征地补偿安置款项存入指定账户，并根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十二条之规定，在30m2/人的范围内补充为刘中云等五人按户指定了宅基地，且刘中云等人也补充提交了犍为县政府向其送达的关于落实刘中云等人宅基地的通知。故被征收人的利益并未受到实际侵害。

综上，犍为县政府作出55号批复违反法定程序，但鉴于案涉土地涉及国家重点工程成贵铁路，且大部分征地农户已依据55号批复实际补偿、安置到位，被征收人的利益并未受到实际侵害。如撤销55号批复，责令犍为县政府依法重新作出行政行为，将会给国家铁路建设利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案应确认55号批复违法，不予撤销。

（二）关于乐山市政府作出的26号复议决定是否合法是否应予撤销的问题。乐山市政府具有对犍为县政府作出的55号批复进行复议的法定职责。因复议决定审查的对象为原行政行为，若原行政行为被确认违法，维持原行政行为的复议决定实际上已无存在必要，故应撤销乐山市政府作出的26号复议决定。

综上，二审裁定适用法律错误，且最高人民法院已予以纠正并裁定指令本院再审。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第一百零一条、第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：

一、撤销本院（2018）川行终498号行政裁定；

二、维持四川省乐山市中级人民法院（2017）川11行初25号行政判决。

二〇二〇年八月十一日