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裁判要旨

对于已经建成多年的涉案房屋且该房屋实际居住使用人已经不是房屋原建设者的情况下，利辛县自然资源和规划局所作出的针对案涉房屋的告知和处罚决定行为的相对人不能再仅仅局限于涉案房屋的原建设者，而忽略了行政行为作出的直接相对人或利益明显受影响的利害关系人。因此，行政机关对于案涉房屋采取行政处罚实际上也对购买该案涉房屋并居住使用的利害关系人产生影响，在此情况下，行政机关作出行政处罚时，必须考虑到直接受到该行政处罚行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到对房屋的处理上，一审第三人韩光义等七人其作为房屋的实际居住使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利，且本案中利辛县自然资源和规划局曾对案涉房屋相关情况进行过调查，知道案涉房屋的建设者和实际居住人并非同一人，在此情况下，利辛县自然资源和规划局作出处罚决定，并未将与案涉房屋的行政处罚决定告知一审第三人，未能保障其主张合法权益的权利和机会，构成程序违法。

裁判文书

安徽省亳州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）皖16行终152号

上诉人(一审被告)利辛县自然资源和规划局，住所地安徽省利辛县前进东路。

法定代表人宋际洲，局长。

委托代理人王文光，安徽宝诚律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）牛镜，男，1980年6月11日出生，汉族，住安徽省利辛县。

委托代理人董效毛，安徽文州律师事务所律师。

一审被告利辛县人民政府，住所地安徽省利辛县世纪大道西侧。

法定代表人怀颖，县长。

委托代理人牛国旗，利辛县司法局工作人员。

委托代理人朱振宇，利辛县司法局工作人员。

一审第三人韩光义，男，汉族，1972年1月7日出生，住安徽省利辛县。

一审第三人韩永贺，男，汉族，1955年2月15日出生，住安徽省利辛县。

一审第三人韩永久，男，汉族，1965年11月23日出生，住安徽省利辛县。

一审第三人韩永财，男，汉族，1963年10月28日出生，住安徽省利辛县。

一审第三人韩永标，男，汉族，1952年10月20日出生，住安徽省利辛县。

一审第三人李华允，男，汉族，1951年2月10日出生，住安徽省利辛县。

一审第三人李清亮，男，汉族，1988年11月1日出生，住安徽省利辛县。

上述七位第三人的诉讼代表人李清亮，男，汉族，1988年11月1日出生，住安徽省利辛县。

上述七位第三人的诉讼代表人韩永久，男，汉族，1965年11月23日出生，住安徽省利辛县。

一审第三人胡集镇新矿社区居民委员会韩庄村民组。

负责人韩永久，组长。

上诉人利辛县自然资源和规划局因与被上诉人牛镜、一审第三人韩光义等七人、胡集镇新矿社区居民委员会韩庄村民组行政处罚一案，不服安徽省利辛县人民法院（2020）皖1623行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人利辛县自然资源和规划局的出庭负责人朱**兵及委托代理人王文光，被上诉人牛镜及其委托代理人董效毛、一审被告利辛县人民政府的委托代理人牛国旗、朱振宇，韩广义等七名一审第三人的诉讼代表人李清亮、韩永久（并作为胡集镇新矿社区居民委员会韩庄村民组负责人）参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，即“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”胡集镇政府征收韩庄9户村民土地给赵庄8户拆迁户建安置房时，韩庄被征地的部分村民要求在被征地上建房，原告及第三人均认为当时是经镇政府同意的，是否经镇政府同意，被告县资源和规划局对此没有查清，故县资源和规划局作出的处罚决定主要证据不足；行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。原告所建的18套房屋已交付给韩永久等7户第三人，被诉行政处罚决定的第二项内容“没收在非法占用的土地上新建的楼房和其他设施”，该项处罚决定涉及第三人韩永久等7户建房户的重大权利义务，县资源和规划局在查处案件时应就作为处罚依据的案件事实向其进行调查核实，没有保障利害关系人的该项权利，程序违法。故县资源和规划局作出的行政处罚事实不清，主要证据不足，程序违法，原告要求撤销行政处罚决定的诉讼请求，予以支持；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”复议决定对行政处罚决定违法部分未予纠正，作出的行政复议决定亦一并撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十九条之规定，判决撤销被告利辛县自然资源和规划局作出的利自然资规监（2019）99号行政处罚决定及利辛县人民政府作出的利复字（2019）44号行政复议决定。案件受理费50元，由被告利辛县自然资源和规划局承担。

利辛县自然资源和规划局上诉称，一、上诉人作出行政处罚时认定事实清楚，证据充分。2014年胡集镇板集电厂建输煤管道带从赵庄经过，需要搬迁赵庄8户村民的房屋，并且征用韩庄村民组的土地给赵庄搬迁户建安置房，在协商用地的过程中，牛镜为承揽工程并获取非法利益，擅自提高补偿标准，购买韩庄村民组土地以代建房屋的名义私自占地建房18套，以每套21万元的几个卖给韩庄不属于安置对象、不符合“一户一宅”政策规定的村民，共占用耕地3902.9平方米。被上诉人为承建赵庄村民拆迁安置工程，在韩庄土地上违法建房，且该土地性质是耕地，被上诉人是违法行为的实施者，是适格的被处罚主体，上诉人认定事实清楚，证据确凿充分。而被上诉人诉称其不是违法建房的使用者，只是建造者，且建房系经过镇政府同意的说法显然是错误的，与客观事实不符，通过卷宗材料能够证明，被上诉人不但收取购房者的购房款，还收取所谓的宅基费，充分说明被上诉人违法占地建房的行为系其个人行为，并未经过有关部门的批准，被上诉人在陈述答辩及听证的过程中也没有提供证据来证明其观点，因此被上诉人的观点只是其为逃避行政处罚借口，不影响上诉人对其的行政处罚，一审法院有关行政处罚认定事实不清，主要证据不足的观点是错误的。二、上诉人作出的行政处罚程序合法，适用法律正确。接到有关单位的线索后，上诉人立即进行核查，符合立案条件后进行立案调查，依法对被上诉人进行了告知，根据被上诉人的申请并组织进行了听证，集体讨论了该案的事实情况，经详细研究决定给予行政处罚，并告知送达了当事人。且该处罚内容是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《利辛县国土资源管理局实施行政处罚自由裁量权标准》的规定作出，有法律依据，且程序合法，应予以维持。一审法院认为行政处罚的第二项内容涉及到购房户的权利义务，应通知购房户参与行政处罚程序的观点是错误的，因为被诉行政行为是以被上诉人牛镜违法占地建房进行处罚的，涉案房屋系违章建筑，购房者对于违章建筑是不享有任何权利义务的，本案无须通知购房者参与行政处罚的过程。上诉人作出行政处罚时认定案件事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予以维持，故请求撤销一审判决，维持被诉行政行为。由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。

本院认为，本案争议的焦点是：利辛县自然资源和规划局作出的行政处罚决定及利辛县人民政府的行政复议决定是否正确；原审判决是否正确。

从形式上看，利辛县自然资源和规划局根据相关法律规定履行了相应的听证告知、作出行政处罚决定等程序，但这一系列的程序都是针对牛镜作出的，而案涉“在非法占用的土地上新建的楼房”的实际居住人是一审第三人韩光义等七人，而不是牛镜，因没收房屋受到实际影响的也是一审第三人韩光义等七人。对于已经建成多年的涉案房屋且该房屋实际居住使用人已经不是牛镜本人的情况下，利辛县自然资源和规划局所作出的针对案涉房屋的告知和处罚决定行为的相对人不能再仅仅局限于涉案房屋的原建设者，而忽略了行政行为作出的直接相对人或利益明显受影响的利害关系人。因此，行政机关对于案涉房屋采取行政处罚实际上也对购买该案涉房屋并居住使用的利害关系人产生影响，在此情况下，行政机关作出行政处罚时，必须考虑到直接受到该行政处罚行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到对房屋的处理上，一审第三人韩光义等七人其作为房屋的实际居住使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利，且本案中利辛县自然资源和规划局曾对案涉房屋相关情况进行过调查，知道案涉房屋的建设者和实际居住人并非同一人，在此情况下，利辛县自然资源和规划局作出处罚决定，并未将与案涉房屋的行政处罚决定告知一审第三人，未能保障其主张合法权益的权利和机会，构成程序违法。

综上，利辛县自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人利辛县自然资源和规划局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　刘秋菊

审判员　　刘晓慧

审判员　　张继民

二〇二〇年十月十三日

法官助理卢丽娜

书记员孟蕾

来源：行政诉讼案例