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来源：鲁法行谈

☑ 裁判要点

1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。上述规定中关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。

2.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定:“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”据此，在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下，行政机关作出房屋转移登记行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响，此时行政机关应当对债权人的利益予以保护，并对是否作出相应的行政行为慎重考虑。在行政机关未予以保护或考虑的情况下作出了房屋转移登记行为时，债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼。上述规定虽然与本案情形稍有不同，即上述规定针对的是债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记提起诉讼，本案属于债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋初始登记提起诉讼，但是，转移登记与初始登记均属于不动产物权变动的法定情形，且行政机关作出的行政行为在职权依据、适用法律等方面均无本质区别，故上述司法解释的精神可以适用于本案。然而，本案并不存在前述规定中行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的相应情形，此时如要求行政机关作出行政行为时考虑对债权实现的影响既无法律法规依据，亦不符合一般登记规则。

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行再24号

抗诉机关:中华人民共和国最高人民检察院。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：十堰市中达建筑安装工程有限公司。住所地:湖北省十堰市茅箭区人民北路**。

法定代表人：张权辉，该公司总经理。

委托代理人：王长江，湖北武当律师事务所律师。

委托代理人：陈丽娟，北京市京师（武汉）律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：十堰市自然资源和规划局。。住所地：湖北省十堰市北京北路**

法定代表人：汪正义，该局局长。

出庭行政机关负责人：刘旺才，不动产登记局局长。

委托代理人：王晓东，十堰市自然资源和规划局工作人员。

委托代理人：姜荣，湖北博理律师事务所律师。

再审申请人十堰市中达建筑安装工程有限公司（以下简称十堰中达公司）与被申请人十堰市自然资源和规划局（原十堰市房地产管理局，以下简称十堰市房管局）房屋行政登记一案，不服湖北省高级人民法院(2014)鄂行再终字第00006号行政裁定,向湖北省人民检察院申请监督。最高人民检察院于2018年4月9日提出抗诉。本院于2018年9月20日作出（2018）最高法行抗1号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。抗诉机关最高人民检察院指派检察官杨冬梅、检察官助理杨沧海出庭。再审申请人十堰中达公司法定代表人张权辉及委托代理人王长江、陈丽娟，被申请人十堰市自然资源和规划局出庭负责人刘旺才及委托代理人王晓东、姜荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

湖北省高级人民法院经再审查明：1994年至1997年间，十堰中达公司承建现已破产企业十堰市特种铸铁厂（以下简称十堰特铁厂）的铸二车间、厂区道路、地、地磅房工程同约定1996年竣工。2004年7月5日，十堰特铁厂申请破产，尚欠十堰中达公司部分工程款未支付。同年7月26日，十堰中达公司向破产清算组申报债权247万余元并主张优先受偿。10月18日，清算组在破产清算债权人大会上告知十堰中达公司，其债权不享有优先受偿权，十堰中达公司对此向清算组提出异议。2007年4月28日，破产清算组以书面形式通知十堰中达公司，确认其债权数额为247万余元，但依法不享有优先受偿权。主要理由是：合同约定的工期是1996年，而十堰中达公司申报的债权在1997年已办理工程决算，且在2003年4月曾对该款进行催收，其行使优先受偿权超过了6个月的法定期限；另外，十堰中达公司主张享有优先受偿权的相关证据即《铸二车间暂停施工的通知》经查证系伪证。2007年5月28日，十堰市中级人民法院裁定宣告终结十堰特铁厂的破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。

1999年11月23日，十堰特铁厂向十堰市人民政府书面报告称，该厂因资产剥离办理房产抵押过程中，由于只有建筑工程临时许可证，不能办理房产证，请市政府批示房管局先办理房产证，有关手续下一步补办。十堰市房管局审批意见：“根据市政府会议决定，目前工行系统成立华融公司对不良资产进行处置，是全国性的优惠政策，企业急需搭车，同意发证”。次日，十堰市房管局向十堰特铁厂颁发十堰房权证张湾字第××号、30××26号、30××27号房产证。其中，十堰中达公司承建的铸二车间、厂区道路、地磅房登记在30××25号房产证项下。其后，第30××25号房屋所有权证所对应的房产办理多次转移登记，现产权人是十堰长润机械制造有限公司。第30××25号房屋所有权证已于2007年12月28日被十堰市房管局收回作废。

2008年12月3日，十堰中达公司获知30××25号房产证登记信息后，以十堰市房管局违法给十堰特铁厂办理房屋所有权初始登记，侵犯了该公司对十堰特铁厂享有的工程价款优先受偿权为由，向十堰市张湾区人民法院提起本案诉讼，请求撤销十堰市房管局对十堰特铁厂作出的第30××25号房屋所有权初始登记。

2009年5月，十堰市张湾区人民法院作出（2009）张行初字第1号行政裁定，驳回十堰中达公司的起诉。2009年9月，十堰市中级人民法院作出（2009）十行终字第50号行政裁定，驳回十堰中达公司的上诉，维持原裁定。2011年8月，湖北省高级人民法院作出（2011）鄂行申字第14号行政裁定，指令十堰市中级人民法院另行组成合议庭对本案进行再审。2011年12月，十堰市中级人民法院作出（2011）鄂十堰中行再终字第6号行政裁定，维持该院（2009）十行终字第50号行政裁定。2012年12月，湖北省高级人民法院作出（2012）鄂行申字第00061号行政裁定，撤销十堰市中级人民法院（2011）鄂十堰中行再终字第6号行政裁定、（2009）十行终字第50号行政裁定和十堰市张湾区人民法院（2009）张行初字第1号行政裁定，指令十堰市张湾区人民法院审理本案。2013年6月，十堰市张湾区人民法院作出（2013）鄂张湾行再初字第00015号行政裁定，驳回十堰中达公司的起诉。2013年9月，十堰市中级人民法院作出（2013）鄂十堰中行再终字第00003号行政裁定，驳回十堰中达公司的上诉，维持（2013）鄂张湾行再初字第00015号行政裁定。十堰中达公司仍然不服，向湖北省高级人民法院申请再审。

湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00006号行政裁定认为，十堰中达公司作为普通民事法律关系债权人，其对债务人十堰特铁厂享有的是债权。本案被诉房屋初始登记行政行为，只是将其房产登记在十堰特铁厂名下所有，而未改变该房产所有权归属，房产仍属十堰特铁厂所有，并不影响十堰中达公司对该厂债权的实现，十堰中达公司仍可通过拍卖或变卖该房产等方式获得对价以实现对十堰特铁厂的债权。十堰中达公司与十堰市房管局为十堰特铁厂核发房屋所有权证的初始登记行政行为之间无法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格。十堰中达公司在本案中以享有建设工程价款优先受偿权为由主张原告主体资格缺乏法律依据。十堰特铁厂破产程序中，破产清算组已确认十堰中达公司依法不享有优先受偿权，且十堰市中级人民法院其后已裁定宣告终结民事破产程序，十堰中达公司应否享有优先受偿权及是否得到实际清偿，应在当时的民事破产程序中寻求救济，亦不属本案行政诉讼审查范围。该院（2011）鄂行申字第14号行政裁定及（2012）鄂行申字第00061号行政裁定，认定十堰中达公司一直享有建设工程价款优先受偿权且十堰市房管局为十堰特铁厂办理房屋行政登记的行为与十堰中达公司建设工程价款优先受偿权的实现具有法律上的利害关系不当，应予纠正。原审法院裁定驳回十堰中达公司起诉正确，十堰中达公司申请再审的理由不能成立。据此，经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项、第二项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条、第七十八条之规定，裁定：一、撤销该院（2011）鄂行申字第14号行政裁定及（2012）鄂行申字第00061号行政裁定；二、维持十堰市张湾区人民法院（2013）鄂张湾行再初字第00015号行政裁定和十堰市中级人民法院（2013）鄂十堰中行再终字第00003号行政裁定；三、驳回十堰中达公司的再审申请。

最高人民检察院抗诉认为，湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00006号行政裁定关于“十堰中达公司债权不能实现，与建筑房产的所有权登记不具有直接关联性，即十堰市房管局为十堰特铁厂办理产权初始登记并颁发所有权证的行为对十堰中达公司主张建筑工程款的权利不产生实际影响，十堰中达公司不具备原告主体资格”的认定，缺乏证据证明，进而作出驳回十堰中达公司起诉的裁定，适用法律确有错误。十堰市房管局为十堰特铁厂涉案房产办理产权初始登记并颁发所有权证的行政行为缺乏事实依据，违反法律法规规定。根据《城镇房屋所有权登记暂行办法》第一条关于“本办法适用于城市、县城、建制镇和工矿区范围内的所有房屋。包括全民所有制行政、军队、企事业单位的房屋；集体所有制房屋；私人房屋；宗教团体房屋等”、第十条关于“新建房屋，应于竣工后3个月内申请办理所有权登记”的规定及《城市房屋权属登记管理办法》第十六条关于“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件”的规定，新建房屋办理所有权登记需要先办理竣工手续,并且需要提交相应的有关证明文件。十堰特铁厂在申请办理涉案房屋产权证书时，没有提交建设工程规划许可证、施工许可证及房屋竣工验收资料等相关文件，十堰市房管局在十堰特铁厂未提交符合规定的文件资料的情况下，仅根据市政府的批示即为十堰特铁厂办理相关房屋产权证书，系作出的行政行为缺乏证据证明，违反法律法规规定。十堰市房管局为十堰特铁厂违法颁证的行为影响了十堰中达公司债权的实现，十堰中达公司与该行政行为具有法律上的利害关系。虽然清算组在破产清算债权人大会上正式告知十堰中达公司，其债权不享有优先受偿权，十堰中达公司的工程款债权为普通债权，但因十堰中达公司承建的建设工程已经由十堰市房管局违法进行了初始登记，之后该建设工程被办理了抵押登记，属于抵押财产，抵押权人具有优先受偿权，最终直接影响十堰中达公司工程款债权的实现。对此，十堰市房管局作为登记颁证机关对其违法颁证行为可能造成的影响他人合法权益实现的法律后果，应当考虑和有所预见。因此合法权益受十堰市房管局为十堰特铁厂违法颁发房产证的行为直接影响的十堰中达公司，其与十堰市房管局作出的违法颁发房产证的行政行为具有法律上的利害关系，十堰中达公司具有对该行为提起诉讼的原告资格。

十堰中达公司同意检察机关的抗诉意见，请求依法撤销湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00006号行政裁定以及十堰市张湾区人民法院（2013）鄂张湾行再初字第00015号行政裁定、十堰市中级人民法院（2013）鄂十堰中行再终字第00003号行政裁定，确认被诉房屋所有权初始登记行为违法，十堰市自然资源和规划局赔付其工程款损失2472657.92元以及利息，赔偿诉讼、上访、申诉费用及律师费用等。

十堰市自然资源和规划局辩称，十堰中达公司既非诉争房屋登记行为的相对人，也非利害关系人，故不具备本案行政诉讼的原告资格，且其起诉已超过起诉期限，申请抗诉所依据的（2011）鄂行申字第14号行政裁定及（2012）鄂行申字第00061号行政裁定已被撤销。请求驳回十堰中达公司的再审申请。

再审期间，十堰中达公司向本院提交以下证据：1.国家企业信用信息公示系统网页截图，用以证明十堰中达公司因承建十堰特铁厂项目投入工程款未受偿，目前停止运营；2.现场照片，用以证明十堰特铁厂厂房仍是当年十堰中达公司未完工程的状况。因上述材料均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。

本院对湖北省高级人民法院再审查明的基本事实予以确认。另查明:自2016年3月22日起，十堰市城区实施不动产统一登记，不动产登记工作由十堰市国土资源局负责实施，十堰市不动产登记中心(市国土资源局直属事业单位)负责具体办理不动产登记有关业务工作。2019年，根据十堰市机构改革方案，组建市自然资源和规划局，不再保留市国土资源局。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，十堰市自然资源和规划局是本案的适格被申请人。

关于十堰中达公司是否具有本案原告资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。上述规定中关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定:“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”据此，在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下，行政机关作出房屋转移登记行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响，此时行政机关应当对债权人的利益予以保护，并对是否作出相应的行政行为慎重考虑。在行政机关未予以保护或考虑的情况下作出了房屋转移登记行为时，债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼。上述规定虽然与本案情形稍有不同，即上述规定针对的是债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记提起诉讼，本案属于债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋初始登记提起诉讼，但是，转移登记与初始登记均属于不动产物权变动的法定情形，且行政机关作出的行政行为在职权依据、适用法律等方面均无本质区别，故上述司法解释的精神可以适用于本案。本案中，十堰中达公司以十堰市房管局违法给十堰特铁厂办理房屋所有权初始登记侵犯其对十堰特铁厂享有的建设工程价款优先受偿权为由提起本案诉讼，请求撤销上述房屋所有权初始登记。然而，根据十堰中达公司提供的证据，本案并不存在前述规定中行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的相应情形，此时如要求行政机关作出行政行为时考虑对债权实现的影响既无法律法规依据，亦不符合一般登记规则。

关于十堰中达公司主张的建设工程价款优先受偿权问题。十堰中达公司作为十堰特铁厂的债权人，在十堰特铁厂破产程序中已经申报债权并主张优先受偿。但破产清算组以其行使优先受偿权超过了6个月的法定期限、相关证据系伪证为由，未认可其享有优先受偿权。十堰特铁厂的破产程序现已终结，若十堰中达公司仍主张其享有优先受偿权，应另寻法定途径救济。

综上，湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00006号行政裁定认为十堰中达公司与十堰市房管局核发房屋所有权证的初始登记行政行为之间无法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格，认定事实清楚，适用法律正确。本案尚未进入实体审理程序，关于被诉房屋所有权初始登记行为是否违反法律规定以及一并提出的行政赔偿请求是否成立均属案件实体审理问题，不属于本案现阶段审查范围。最高人民检察院的抗诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

维持湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00006号行政裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长 　于　泓

审判员 　李智明

审判员 　杨科雄

二〇二〇年五月十三日

法官助理 王琪璟

书记员 周 琳