交通事故报了警怎么撤案,新中国检察制度的不变与变动

最高人民检察院咨询委员会主任

原党组成员、副检察长 朱孝清

党的十九届六中全会指出：“总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，是在建党百年历史条件下开启全面建设社会主义现代化国家新征程、在新时代坚持和发展中国特色社会主义的需要。”2021年是党绝对领导下的人民检察制度创立90周年，也是新中国检察制度创立72周年。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十七条规定：“建立人民司法制度。”《中华人民共和国中央人民政府组织法》第五条规定：“中央人民政府委员会……组织最高人民法院和最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。”1949年10月1日，中央人民政府委员会召开第一次会议，根据中央人民政府组织法的规定，任命了最高人民检察署的检察长、副检察长及委员，并由正副检察长、委员组成了最高人民检察署检察委员会议。同年10月22日，最高人民检察署召开第一次检察委员会议，宣布最高人民检察署成立。同年12月20日，经毛泽东主席批准，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》）颁布，该条例对最高人民检察署的性质、职权、领导体制、内设机构及职责等作出了规定。至此，新中国检察制度全面创立。此后，我国先后颁布了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《暂行组织条例》）、多部宪法（含修正案）及人民检察院组织法，对检察制度作出了规定。三大诉讼法等法律也涉及检察机关职权和权力行使程序的规定。上述宪法、法律的有关规定使我国检察制度发生了不少变化。分析新中国检察制度的不变与变，探究其原因和规律，对于当今坚持和发展完善中国特色社会主义检察制度具有重要意义。

一、新中国检察制度有关内容的历史演进

检察制度主要由检察机关的性质、地位、活动原则、设置、领导关系、职权及其行使程序、人员组成、权力行使保障等内容构成。分析新中国检察制度的不变与变，就要梳理其主要内容特别是有过变化或者存在过争议的内容的历史演进情况。下面择其要者予以梳理。

（一）关于检察机关性质

在宪法和法律上最早规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的是1979年人民检察院组织法和1982年宪法。但这并不意味着此前的宪法、法律对此未作规定。此前的宪法、法律对检察机关的性质作了间接的规定，中共中央文件则作出了明确指示。1949年中央人民政府组织法对检察机关性质的规定是第二十八条：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”这“既说明了检察机关的法律监督性质，也说明了检察机关唯一的职能是对法律是否被严格遵守实行监督，并且通过行使检察权维护法律的统一正确实施。”1950年9月4日，中共中央向全党发出的《关于建立检察机构问题的指示》指出，我国检察机关是国家的法律监督机关，是人民民主专政的重要武器，必须加以重视。1954年宪法第八十一条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”该规定与1949年中央人民政府组织法的有关规定相比，不同之处有以下几点：一是将原来的“最高人民检察署”改为“最高人民检察院”；二是将监督对象由原来的“政府机关”改为“国务院所属各部门、地方各级国家机关”；三是将“负最高的检察责任”修改为“行使检察权”。但是，对检察机关性质的规定没有变。1978年宪法关于检察机关性质的规定与1954年宪法的规定基本相同，但增加了对遵守宪法的监督，即对于“是否遵守宪法和法律，行使检察权”。自1982年宪法和1979年人民检察院组织法之后的各部宪法、人民检察院组织法，都明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。尽管在20世纪末、21世纪初研究司法体制改革过程中，一些人主张取消检察机关的法律监督性质，认为检察机关应定位为公诉机关；在国家监察体制改革过程中，一些人又对检察机关的性质提出怀疑，但立法机关都不为所动。可见，宪法、法律对检察机关性质的规定是坚定的和一贯的，前后的宪法、法律在表述上虽然有所不同，但含义一致，所不同的仅是文字表述方式。1982年及以后修正的宪法和1979年及以后修改的人民检察院组织法都直接写明检察机关的性质，此前的宪法、法律则以规定检察机关监督内容（“是否遵守法律”或“是否遵守宪法、法律”）的方式间接规定了检察机关的性质。

（二）关于检察机关地位

1949年中央人民政府组织法第五条规定：“中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关，组织人民革命军事委员会，以为国家军事最高统辖机关，组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。”这表明，从新中国一开始，最高检察机关就是隶属于中央人民政府而与政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院相并列的机关。1954年宪法规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关；国务院、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作；全国人民代表大会常务委员会监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作。这一政体在此后的各部宪法中都没有实质性的变化，有所不同的只是1982年宪法增加了关于中央军事委员会的规定，2018年宪法增加了关于监察委员会的规定。总之，各部宪法都保持了检察机关从属于最高国家权力机关并与国家行政机关、审判机关相并列的格局，检察机关在国家政体中的地位始终未变。

（三）关于检察机关领导体制

检察机关领导体制包括检察机关外部领导体制、检察机关内部纵向体制以及各级检察院内部领导体制三个方面。由于新中国成立初期宪法、法律规定地方各级人民检察署（院）只接受上级检察署（院）领导，故为了叙述方便，先写检察机关内部纵向体制。

1.检察机关内部纵向体制。1949年中央人民政府组织法只规定了中央人民政府委员会组织最高人民检察署，任免最高人民检察署检察长、副检察长和委员，制定最高人民检察署组织条例，并未明确规定检察机关内部纵向的体制。但同年12月《试行组织条例》第二条规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”第三条规定：“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权……”1954年宪法第八十一条第二款规定：“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的领导下，进行工作。”1978年宪法将检察机关上下级关系作出了与人民法院相同的规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。”对此，最高人民检察院认为“不够适当”，于1979年6月向全国人大常委会提交了《中华人民共和国人民检察院组织法修正草案》和说明。修正草案说明的第二个问题写道：修正草案规定，检察机关在国家体制上实行双重领导的原则，即地方各级人民检察院受本级人民代表大会和它的常务委员会的领导，同时受上级人民检察院的领导。检察权是国家权力的一种，属于中央的权力，具有较大的集中性。1954年宪法和人民检察院组织法，采取列宁提出的垂直领导的原则，1978年宪法又规定上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作，而不是实行领导。根据我国的情况和实践经验，这两种规定都不够适当，因为我国的情况和列宁、斯大林时代苏联的情况不同，不宜实行垂直领导的体制，而取消上下级检察机关之间的领导关系，则不利于开展检察工作和依法独立行使检察职权，从而也不利于对全国实行统一的法律监督，维护社会主义法制。因此，在修正草案中规定检察机关实行双重领导的原则。全国人大采纳了该建议，在1979年修改宪法有关规定时，旋即将检察机关上下级“监督”关系改为“领导”关系，即“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。此后的各部宪法都规定检察机关上下级是领导关系。由于1978年宪法存续时间很短，次年即被修正，因此，可以认为，检察机关上下级是领导关系这一体制基本上没有变化。

2.检察机关外部领导（监督）体制。除了坚持中国共产党对检察机关的领导之外，根据《试行组织条例》第二条、第三条规定，最高人民检察署对下级检察署实行垂直领导体制。但1951年9月3日经中央人民政府委员会第12次会议通过的《各级地方人民检察署组织通则》将垂直领导改为双重领导，即各级地方人民检察署除了受上级检察署领导之外，“为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导……省人民检察署分署受所在区专员的指导。”时任最高人民检察署副检察长的李六如向中央人民政府委员会就《暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》（修正案）作说明时，对“各级人民检察署的领导问题”说明道：“在原来的《最高人民检察署试行组织条例》中是采取垂直领导的原则的，但因试行一年多的经验，有些窒碍难行之处。故修正案改为双重领导，并在《各级地方人民检察署组织通则》中规定：各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导，同时又为各级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导。所以作如此的修正，因为我国过去曾经是半封建半殖民地的社会，经济发展极不平衡，各地情况悬殊不一，地域辽阔，交通不便，而各级人民检察署，目前又多不健全或尚未建立，因此暂时还只能在中央统一的政策方针下，授权于地方人民政府，使其发挥机动性与积极性。同时我们的人民民主政权的发展过程，是由地方而中央。关于当地的一些具体问题，地方政府领导强，经验多，易于了解本地情况；各级地方人民检察署是一个新设立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导和帮助。故此时将垂直领导改为双重领导，是切合目前实际情况的。”“李六如一方面说明了改变领导体制的原因，同时指出了这种改变只是‘暂时’的，一旦条件成熟，仍然应当实行垂直领导。”果然，1954年宪法恢复垂直领导体制，在第八十一条第二款作出相应规定，并在第八十三条规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。”1954年人民检察院组织法作出了与宪法相同的规定。

关于检察机关与本级人大的关系，1954年宪法和人民检察院组织法都规定“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”，而无地方各级人民检察院对本级人民代表大会及人民代表大会常务委员会负责并报告工作的规定。1978年宪法规定检察机关上下级是监督关系，1979年人民检察院组织法虽然改回领导关系，但对本级人大，1978年宪法和1979年人民检察院组织法都规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。”此后的各部宪法和人民检察院组织法都作出了与1978年宪法基本相同的规定，如1982年宪法第一百三十三条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”同时，第三条第三款还规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”根据以上规定，可以认为，自1978年检察机关恢复重建后，垂直领导体制被取消。

3.各检察院内部领导体制。1951年《暂行组织条例》第五条规定：“最高人民检察署检察长主持全署事宜，副检察长协助检察长执行职务。”第六条规定：“最高人民检察署委员会议，以检察长、副检察长及委员组成之，以检察长为主席。委员会议意见不一致时，取决于检察长。最高人民检察署委员会议，议决有关检察之政策方针及其他重要事项。”《各级地方人民检察署组织通则》也作了类似的规定。1954年人民检察院组织法第二条第二款、第三款规定：“各级人民检察院检察长领导各级人民检察院的工作。各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题。”1954年9月15日，刘少奇同志在第一届全国人民代表大会第一次会议上作关于宪法草案的报告时，对检察机关的检察委员会说明道：“人民检察院除了设检察长、副检察长和检察员以外，并且设立检察委员会，检察委员会是在检察长领导下处理有关检察工作的重大问题的组织。在人民检察院内设立这样的合议组织，可以保证集体地讨论问题，使人民检察院能够更加适当地进行工作。我们认为，在检察机关采取这种制度是比较适合于我国目前的实际状况的。”

1979年人民检察院组织法第三条规定：“检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”此后的人民检察院组织法都作出了与此基本相同的规定，其中2018年人民检察院组织法的规定基本精神一致，但作了完善，也更为具体，第三十六条规定：“人民检察院检察长领导本院检察工作，管理本院行政事务。人民检察院副检察长协助检察长工作。”第三十一条规定检察委员会的职能是：总结检察工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件和其他有关检察工作的重大问题。最高人民检察院检察委员会还负责讨论通过检察工作中具体应用法律的问题的解释和发布指导性案例。第三十二条第二款、第三款规定：“检察委员会会议由检察长或者检察长委托的副检察长主持。检察委员会实行民主集中制。地方各级人民检察院的检察长不同意本院检察委员会多数人的意见，属于办理案件的，可以报请上一级人民检察院决定；属于重大事项的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。”

可见，一直以来，检察长都领导（初期为“主持”）本级检察院工作。人民检察署委员会议和其后的检察委员会作为集体讨论决定重大问题的组织，当讨论意见一致时，按一致的意见作出决定。当讨论意见不一致时，1979年人民检察院组织法前由检察长决定（无论检察长的意见是多数人的意见还是少数人的意见）；1979年人民检察院组织法后按少数服从多数的原则作出决定，检察长如果不同意多数人的意见，可以报本级人大常委会决定，其中2018年人民检察院组织法后，可以根据问题的性质，报上一级检察院或者本级人大常委会决定。据此，在各检察院内部，在1979年人民检察院组织法前实行检察长负责制，之后实行检察长负责制与检察委员会民主集中制相结合的领导体制。

（四）关于检察机关职权

宪法和法律先后赋予检察机关一般监督权、侦查权、批捕（含决定逮捕，下同）权、公诉权、诉讼（含刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼）监督权、公益诉讼权、检察长列席法院审判委员会会议等职权，还赋予最高检司法解释、核准追诉等职权。这些职权有的已被取消，有的是新授予，多数一直未变。这里仅对部分职权的演进情况作一下梳理。

1.一般监督权。《试行组织条例》和1954年宪法都赋予了检察机关一般监督权。《试行组织条例》第三条规定了检察机关的职权，其第一项职权就是一般监督权，“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：一、检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令”。1954年人民检察院组织法第三条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”第四条规定了地方各级检察院的职权，其第一项规定：“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。”1978年宪法第四十三条规定，“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权”。该条规定主要是检察机关的性质，但仍有一般监督的内涵。自1979年人民检察院组织法起，没有了一般监督的规定。

为了履行一般监督职责，1954年人民检察院组织法以3个条文规定了履职的程序和措施。第八条规定：“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正；如果要求不被接受，应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议。地方各级人民检察院发现国务院所属各部门和上级地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，应当报告上级人民检察院处理。人民检察院对于违法的决议、命令和措施，无权直接撤销、改变或者停止执行。对于人民检察院的要求或者抗议，有关国家机关必须负责处理和答复。”第九条规定：“人民检察院发现国家机关工作人员有违法行为，应当通知他所在的机关给以纠正；如果这种违法行为已经构成犯罪，人民检察院应当追究刑事责任。”第十九条规定：“人民检察院为执行检察职务，有权派员列席有关机关的会议，有权向有关的机关、企业、合作社、社会团体调阅必要的决议、命令、案卷或者其他文件，有关的机关、团体和人员都有义务根据人民检察院的要求提供材料和说明。”

2.侦查权。检察机关的侦查权经历了逐步约减的历程。1949年《试行组织条例》规定的六项职权之一就是“对刑事案件实行侦查，提起公诉”。在这里，并未对侦查范围作出限制。1951年《暂行组织条例》修改为“对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉”。这样修改是因为，“当时镇压反革命是全国的中心任务，检察机关自然应该把对反革命案件的侦查放在首位。此外，把‘实行侦查’改为‘实行检察’是适应同反革命斗争的多种形式，除立案侦查以外，还可以通过参加统一组织的镇反运动行使检察权”。1954年人民检察院组织法规定的六项职权的第二项是“对于刑事案件实行侦查，提起公诉，支持公诉”。1979年人民检察院组织法对侦查权作了限制，“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”。至于“直接受理的刑事案件”的范围，1979年刑事诉讼法第十三条第二款规定，“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查”；根据1979年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》，除了贪污、侵犯公民民主权利、渎职案，还包括重大责任事故，偷税、抗税，挪用救灾、抢险等款物，假冒商标，盗伐、滥伐森林案。1996年和2012年刑事诉讼法又对侦查权有所约减：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”2018年刑事诉讼法对侦查权作了大幅约减，第十九条第二款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”

3.批捕、公诉和刑事诉讼监督权。这是检察机关最基本和稳定的职权。在宪法上最早规定批捕权的是1954年宪法，同年的《逮捕拘留条例》也作出了相同的规定，以后该职权一直未变。公诉权、审判监督权、刑事执行监督权是1949年《试行组织条例》就赋予的，以后这几项职权一直未变，并不断完善。如审判监督权，1949年《试行组织条例》规定的是“对各级司法机关之违法判决提起抗议”，且把它列在六项职权的第二项，即“一般监督”之后，“对刑事案件实行侦查，提起公诉”之前，可见把它看得很重。1951年《暂行组织条例》规定的是“对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉”，即增加了对“不当判决”的监督，并将“抗议”改为“抗诉”，从而将审判监督方式纳入诉讼程序。对刑事执行监督权，1949年《试行组织条例》规定的是“检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施”；1954年人民检察院组织法改为“对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”；1979年人民检察院组织法修改为“对刑事案件的判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”；2018年人民检察院组织法修改为“对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督，对监狱、看守所的执法活动实行法律监督”。对侦查监督权，最早规定该权的是1954年人民检察院组织法。此前的法律未作规定，“这并不是认为公安机关的侦查不需要进行监督，而是认为刑事案件的侦查是检察机关的职责，在没有建立检察机构的地方，这项职权委托公安机关代为执行。然而，经过4年多的实践，大量刑事案件的侦查仍由公安机关负责，并没有移交给检察机关，而在侦查活动中也确实存在违法现象，所以组织法增加规定了侦查监督权。”此后，该职权也一直未变。

4.监督民事、行政诉讼（含提起、参与民事、行政诉讼）权。1949年《试行组织条例》和1951年《暂行组织条例》分别规定，“对各级司法机关之违法判决提起抗议”和“对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉”。笔者理解，它包括对违法、不当民事判决的抗诉，因为法律在这里并无仅对刑事判决提起抗诉的限制，且民事诉讼在新中国成立初期就存在。《试行组织条例》还规定了参与民事、行政诉讼权，第三条第五项规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”《暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》规定，代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼，强调了“重要”的才参与。1954年人民检察院组织法规定的是，“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”，取消了参与行政诉讼权，但增加了提起民事诉讼权。1979年人民检察院组织法未涉及民事、行政诉讼监督。1991年民事诉讼法将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”规定为民事诉讼的一项原则，但怎么监督未作规定。后该法经2007年、2012年、2017年三次修改，有关检察监督的条文增至9条，监督范围由原来的“民事审判活动”改为“民事诉讼”，监督内容包括对民事判决裁定、民事调解书、民事执行活动、审判人员的违法行为的监督和提起民事公益诉讼。1989年行政诉讼法除了将“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”规定为原则外，还在第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”后该法经2014年、2017年两次修改，有关检察监督的条文增至4条，规定了提起抗诉、纠正审判人员违法行为、提起行政公益诉讼等职权。2018年人民检察院组织法则规定，“人民检察院行使下列职权：……（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督……”

总之，民事、行政诉讼监督权走过了一条由早期的“狭义的监督（对法院裁判的监督）+参与+提起（民事诉讼）”到“狭义的监督”再到“中义监督+提起公益诉讼”的历程。

（五）关于各级检察院检察长列席同级法院审判委员会会议与最高检司法解释、核准追诉权

1949年《试行组织条例》第十二条规定：“最高人民检察署为有效达成其所负任务，得向各机关调阅有关于法律、法令、决议等类之文书，并得参加最高人民法院、人民监察委员会、司法部、公安部之委员会议及部务会议。”显然，最高人民检察署参加最高人民法院等机关的委员会议，是履行法律监督职责的需要。1954年人民法院组织法第十条规定：“各级人民法院设审判委员会。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题……各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长有权列席。”同年的人民检察院组织法第十七条也相应规定：“最高人民检察院检察长列席最高人民法院审判委员会会议，如果对审判委员会的决议不同意，有权提请全国人民代表大会常务委员会审查处理。地方各级人民检察院检察长有权列席本级人民法院审判委员会会议。”自此，检察长列席同级法院审判委员会会议的规定在有关法律上一直未变。

最高检的司法解释权是全国人大常委会的决议赋予的。1981年6月10日，全国人大常委会作出了《关于加强法律解释工作的决议》，其中第二条规定，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院负责解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院负责解释。最高人民法院和最高人民检察院解释时如果有原则分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。

1979年刑法赋予了最高检的核准追诉权。该法第七十六条规定了“犯罪经过下列期限不再追诉”的情形，其第四项规定：“法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。”此后，该规定一直未变。2018年刑事诉讼法第一百八十二条还增加了检察机关对自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者涉及国家重大利益案件的核准公安机关撤案、不起诉或者选择性不起诉的权力。

（六）关于人员任免

检察机关的人员任免经历了国家级、省级权力逐步约减、基层本级权力逐步加大的历程。1949年《试行组织条例》、1951年《暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》未对人员任免作出规定。1954年人民检察院组织法第二十条规定：“最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举，任期四年。最高人民检察院副检察长由全国人民代表大会常务委员会任免。最高人民检察院检察员和检察委员会委员，由最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会任免。”第二十一条规定：“省、自治区、直辖市的人民检察院的检察长、副检察长、检察员和检察委员会委员，由最高人民检察院提请全国人民代表大会常务委员会批准任免。省、自治区、直辖市的人民检察院分院和县、市、自治州、自治县、市辖区的人民检察院的检察长、副检察长、检察员和检察委员会委员，由省、自治区、直辖市的人民检察院提请最高人民检察院批准任免。”1979年人民检察院组织法相应地修改为：各级检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免；各级检察院副检察长、检察委员会委员、检察员由本级检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免，但省级检察院检察长、副检察长、检察委员会委员的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准，市、县级检察院检察长、副检察长、检察委员会委员的任免，须报省级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准；省级检察院和县级检察院设置的工矿区、农垦区、林区检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，由派出的检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免；全国和省级人民代表大会常务委员会根据本级检察长的建议，可以撤换下级检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。1983年人民检察院组织法对1979年人民检察院组织法作了修改：一是增加了省级检察院分院人员任免的规定，即省级检察院分院检察长由省级人民代表大会选举和罢免；分院副检察长、检察委员会委员和检察员由省级检察院检察长提请省级人大常委会任免；二是地方各级检察院检察长的任免，须报上一级检察院检察长提请本级人大常委会批准，而不是原规定的市级、县级检察院检察长的任免都报省级检察院检察长提请本级人大常委会批准；三是地方各级检察院的副检察长、检察委员会委员、检察员由检察长提请本级人大常委会任免，而不再要求分别报最高检或省级检察院检察长提请全国或省级人大常委会批准。1986年人民检察院组织法与1983年人民检察院组织法相同，2018年人民检察院组织法在内容上也没有什么区别，但在文字上作了些修改。

（七）关于检察制度不变与变的情况归纳

综上所述，在新中国检察制度中，检察机关的性质、地位始终未变。在领导体制上，最高检由全国人大产生、对全国人大负责并报告工作的体制始终未变；检察机关上级领导下级的体制基本未变；检察长领导与检察委员会会议（初期为检察委员会议）讨论决定重大疑难复杂案件和其他重大问题相结合的体制一直未变（有所变化的仅在决定权上，1979年人民检察院组织法前为检察长负责制，1979年人民检察院组织法后为检察长负责制与检察委员会民主集中制相结合的体制）。在职权上，批捕、公诉、职务犯罪侦查、诉讼监督四权并存的格局始终未变，其中批捕、公诉权一直未变；诉讼监督权有增有减，但增明显多于减，总体上有很大拓展；职务犯罪侦查权大幅约减；各级检察院检察长列席同级法院审判委员会会议权、最高检的司法解释和核准追诉权一直未变。

变化较大的，一是检察机关的领导体制，在初期实行垂直领导体制，后被修改。与此相应，原先只有最高检对全国人大负责并报告工作，后改为各级检察院都对本级人大负责并报告工作；在人员任免上，原先只有最高检检察长由本级人大选举，其他的各级检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，分别由最高检、省级检察院检察长提请全国人大常委会、省级人大常委会批准任免，后改为各级检察院检察长由本级人大选举，但省级及以下检察院检察长须报上一级检察院检察长提请本级人大常委会批准；副检察长、检察委员会委员、检察员由检察长提请本级人大常委会任免。二是在职权上，取消了一般监督职权；逐步约减了侦查权；拓展了诉讼监督权，在取消初期曾规定的参与民事、行政诉讼权的同时，增加了提起民事、行政公益诉讼权。

总之，事关检察制度根本的内容没有变；检察制度的基本面没有变或基本上没有变。有较大变化的只是局部方面，且基本上朝着越来越符合我国实际和新形势、使检察制度越来越完善的方向而变。

二、不变与变的原因分析

（一）一般原因的分析

新中国检察制度是开国领袖们根据马列主义基本原理和中国实际，在借鉴外国特别是苏联的检察制度、吸收本国法律制度历史精华的基础上设计的。在历史发展进程中，检察制度的不变与变，与国家的国体政体、制度的历史渊源、指导思想、各个时期中心工作或突出任务等，都有或多或少的关系；同时，也与检察制度自身的特点有密切关系。

在国体政体上，我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家；实行人民代表大会制度，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。72年来，我国国体未变，政体有所变化的仅是2018年在人民代表大会下增设了监察委员会制度。国体、政体的长期稳定是检察制度中事关根本的制度和基本面保持不变的稳定器。

在制度的历史渊源上，有四个方面的制度对新中国检察制度的形成有着较大的影响：一是苏联的检察制度。苏联的检察制度是根据列宁关于法律监督的思想建立的。列宁认为：“毫无疑问，我们是生活在无法纪的海洋里，地方影响对于建立法制和文明即使不是最严重的障碍，也是最严重的障碍之一。法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制┄┄因此，检察长有权利和义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”根据列宁这一思想，苏联把检察机关定位于法律监督机关，实行垂直领导，并赋予很大的权力。我国借鉴苏联经验，将检察机关定位于法律监督机关，直接隶属于国家权力机关，并与行政机关、审判机关相互独立和并列。其原因在于我国与苏联具有相似的政治制度和社会制度，且都面临着抵御外界力量和解决内部动乱的状况；只有建立强有力的法律监督机关，才能达到维护法制统一、加强中央集权的目标。在1979年第五届全国人民代表大会第二次会议上，彭真同志作《关于七个法律草案的说明》，其中指出：列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一，我们的人民检察院组织法就是运用列宁的这一指导思想结合我国实际情况制定的。可见，列宁关于法律监督和法制统一的思想对我国检察制度影响之大之深。二是中国古代御史制度。我国自秦汉直至清朝，都存在一种特殊而重要的政治、法律制度——御史制度。御史主要的职责是对违反朝纲的官吏进行纠察，监督法律、法令的实施。它对于维护封建社会纲纪，遏制官吏违法犯罪，缓和阶级矛盾，维护封建统治，起了重要作用。封建社会被推翻后，这种监督制度仍被保留下来；孙中山先生在设计国家政权时，设置了监察院。“我国有着集中统一政权模式的政治传统，而没有三权分立的文化基础”，而监督制度比较适合我国的政治文化传统。因此，御史制度“对现代检察制度的影响是不容忽视的。它是深深蕴藏于法制意识和理念之中的、发挥着内在作用的一股影响力。”正像习近平总书记所说：“中华法系凝聚了中华民族的精神和智慧，有很多优秀的思想和理念值得我们传承。”三是大陆法系检察制度。我国实行成文法制度，经历过纠问式诉讼模式，这与大陆法系基本相同。清朝末年的检察制度就是借鉴法国、德国、日本等大陆法系国家的检察制度建立起来的，大陆法系国家的检察制度为我国近代检察制度的确立提供了制度蓝本和思想渊源，也对新中国检察制度的形成产生一定的影响。四是新民主主义革命时期苏区、解放区的检察制度。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，开始了人民检察制度的探索和实践。至新中国成立前，苏区、解放区的人民检察制度为打击敌顽破坏、保卫民主政权、维护人民利益发挥了重要作用。人民检察制度的探索与实践，为新中国检察制度提供了宝贵的经验。72年来，上述四个方面的历史渊源经历了空间上不断本土化、时间上不断现代化的历程。在此历程中，检察制度也必然有不变的方面和变的内容。

在指导思想上，我国以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想。毛泽东思想及以后的一系列思想（理论），都是马列主义基本原理与中国实际相结合的产物，是马列主义中国化的理论成果。这一系列思想（理论）与马列主义既一脉相承，又不断创新发展，其“一脉相承”决定了检察制度的不变；“不断创新发展”决定了检察制度某些方面会发生变化。

在各时期，形势在变，党和国家的中心工作或突出任务也在变，需要检察制度与时俱进，以适应新形势新任务的需要。

检察制度的变化还与制度自身的特点有关。相比警察制度和审判制度，检察制度受到的质疑最多，变化也相对较大。主要原因在于，一是检察制度在世界各国虽有共性但差异较大，这为争议和变化提供了某些依据。二是无论在世界范围内还是在我国，检察制度是一个相对年轻的制度,且有些方面还在成长之中，属于“尚未完成的机关”，因而争议和变化在所难免。三是我国检察机关在性质、地位方面不同于多数国家，职权也相对较大，这既是中国特色社会主义检察制度的一大特色，也为争议提供了某些“理由”。四是我国检察机关定位为“国家的法律监督机关”，但目前法律授权监督的并非法律实施的全部，而仅是其中的一部分。也就是说，检察机关监督的范围是一个开放系统，党和国家根据形势、任务的需要，既可以通过法律不断地往系统里“加料”，也不排除必要时从系统里“减料”，从而使检察制度具有与时俱进的品格。这也决定了我们只能争取检察制度“基本定型”，而不可能要求“完全定型”，这在改革不断深化、社会转型的时期尤其如此。

马克思指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、由过去承继下来的条件下创造。”我国检察制度就是这样一种由中国人民自己创造，既植根于中国大地、又受多种因素影响的不断发展完善着的制度。

（二）变的具体原因分析

下面就检察制度中有较大变化部分的变化原因作些分析。

1.关于取消垂直领导体制。如前所述，在检察制度创立初期，我国借鉴苏联，对检察机关一度实行垂直领导体制。1978年检察机关恢复重建后，垂直领导体制被取消。

笔者认为，垂直领导体制有利于排除地方对检察工作的干涉，防止检察权地方化，从而维护国家法制统一，保障法律正确实施，较好地实现检察机关功能。因此，检察机关实行垂直领导体制具有相当大的合理性。但垂直领导体制也有不足，主要表现在不利于发挥地方的积极性、争取地方对检察工作的支持，因而在办理重大案件时地方有关各方的横向协调、办公楼等硬件设施建设、干部横向交流调动、家属子女就业入学等方面，都会遇到一些困难；特别是在1978年检察机关恢复重建时，“百废待举”，人员调入、办公设施建设等都需要地方支持。同时，垂直领导管理链条长，加上我国幅员辽阔，各地经济社会发展很不平衡，因而在工作领导、人员任免上都会影响及时性。这是1978年垂直领导体制被取消的原因之一。原因之二是当时的大背景。“文化大革命”结束后，党和国家对“文化大革命”的教训进行了深刻反思，认为权力过分集中是教训之一。邓小平同志在《党和国家领导制度改革》这一著名的讲话中指出：“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”“我们各级领导机关，都管了很多不该管、管不了、管不好的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”虽然邓小平的这篇讲话发表于1980年，但该思想的形成肯定比这要早。因此在当时，无论是政治领域还是经济领域，解决权力过于集中问题是一个政策方向。而解决权力过于集中问题，就需要发挥地方的积极性。取消检察机关垂直领导体制，与此思想密切相关。于是，检察机关以块块为主的领导体制由此产生，特别在人员管理和经费供给上尤其如此。

但是，随着块块为主领导体制的实行，检察权地方化的问题就逐渐突出起来，影响了司法公正和法治统一，社会上特别是法学界要求解决司法权地方化问题的呼声强烈。为此，党的十八大之后，我国进行司法机关人财物省级统一管理改革。习近平总书记在2014年1月7日召开的中央政法工作会议上的讲话中对此指出：“目前，我国司法人员和经费实行分级管理、分级负担的体制，司法权运行受制于当地，司法活动易受干扰。我国是单一制国家，司法权根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方的法院。司法机关人财物应该由中央统一管理和保障……考虑到全国法官、检察官数量大，统一收归中央一级管理和保障，在现阶段难以做到，这次改革主要推动建立省以下法院和检察院法官、检察官编制统一管理制度，法官、检察官由省提名和管理并按法定程序任免的机制，探索由省级财政统筹地方各级法院、检察院的经费。”习总书记在这里虽然没有明确讲到领导体制问题，但人员和经费管理权却是领导权的重要内容。现在，省以下法院、检察院经费由省级统管在一些地方已经实施，但人员由省级统管似乎尚未迈出实质性步伐，2018年人民检察院组织法也还没有这方面的体现。故如何在人员管理、领导干部提名等方面落实省级统管，还需要进一步努力。

2.关于取消一般监督权。一般监督权是苏联根据列宁关于检察机关的职权是维护国家法制统一的思想而赋予检察机关的。我国借鉴苏联的做法，赋予检察机关该职权。但它不大符合中国的实际。一是法治的发展既需要法律监督机关监督，更需要经济、文化支撑，因为“穷国无法治，愚昧也无法治”。中国没有经过资本主义社会的发展阶段，新中国直接脱胎于半殖民地半封建社会，经济、文化都十分落后且很不平衡，违法的现象也十分普遍。而十月革命前的沙皇俄国却经历了资本主义的发展，故新中国成立时的经济、文化、法治等方面的发展水平与苏联无法相比。在经济、文化十分落后，违法现象普遍存在的社会，靠一个机关去“监督纠正违法”，其效果会十分有限。因此，在新中国成立初期，由检察机关进行一般监督，缺乏必要的经济、文化基础。二是监督各级国家机关及其工作人员和公民是否遵守宪法和法律，是一个十分庞大的系统工程，绝非单靠检察机关所能胜任；况且根据当时的宪法、法律及有关规定，全国人大负责监督宪法的实施，党的纪检机关负责监督共产党员的违纪，行政监察机关负责监督行政机关工作人员的违纪，各行政执法机关负责查处有关领域的违法行为，检察机关的一般监督与这些部门的职责均存在重叠，这些重叠的职能如何分工协调，在当时也不很明确。总之，笔者认为，一般监督对于新中国成立初期的检察机关来说，是“干不了、干不好”的一项职能。故该职能被1979年人民检察院组织法终结。1979年6月26日，彭真同志在第五届全国人民代表大会第二次会议上对人民检察院组织法草案作说明时说道：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”

3.关于约减侦查权。新中国成立之初，我国借鉴大陆法系的做法，根据侦查是公诉的向前延伸、侦查服务于公诉、公诉节制侦查的原理，把侦查权赋予检察机关。但是，我国公安机关和检察机关自成系统，实行“警检分立”体制，而不像大陆法系那样“警检一体”，故检察机关不具有指挥警察侦查的体制条件。而如果所有刑事案件都由检察机关侦查，那更难以做到，因为检察干部数量少，也缺少侦查的经验，而公安机关在新民主主义革命时期的解放区就有相当的基础，可谓“树大根深”。甚至在检察制度被中断时，一些原本属于检察机关的职能也由公安机关行使。因此，像大陆法系那样由检察机关侦查所有刑事案件不符合我国实际。于是，1979年人民检察院组织法修改为“对于直接受理的刑事案件实行侦查”，其范围主要是公职人员的职务犯罪，这在当时是比较合理的。因为对公职人员职务犯罪实行侦查，是对公职人员权力行使合法性所进行的监督，符合检察机关的性质定位；世界上很多国家也把公职人员职务犯罪侦查权赋予检察机关。多年来，检察机关为此作出了极大努力，取得了突出成绩，积累了丰富经验。但是，这一分工从党和国家大局上来看也存在一些弊端或不足：一是不利于整合纪检监察机关与检察机关反腐败的资源力量。二是随着腐败犯罪涉及领导干部的职务越来越高，犯罪人数越来越多，金额越来越大，办案中请示汇报、组织协调的任务很重，特别是有些多种犯罪交织的窝案串案，需要协调多地多部门联合作战，检察机关有些力不从心，而纪委作为党的部门，组织协调起来就比较方便、顺畅。三是随着侦查职务犯罪任务不断加重，检察机关不得不投入大量的精力，难免影响其他职能的履行。同时，检察机关对职务犯罪自己侦查、自己逮捕、自己起诉、自己监督，其监督效果肯定比来自外部的监督（如检察机关对公安机关侦查的监督）会差一些。为了增强监督效果，检察机关采取了职务犯罪案件审查逮捕上提一级、人民监督员监督职务犯罪侦查等措施，虽取得了较好的效果，但法学界的质疑仍然较多。因此，我国进行了监察体制改革，并在2018年刑事诉讼法中规定，检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪可以立案侦查。这一改革，有利于整合反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的国家监察体制，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，加强党对反腐败工作的集中统一领导；同时，也有利于完善检察资源配置，使“四大检察”全面协调充分发展。当然，笔者认为，保留给检察机关侦查的案件范围尚显不够。对此，本文将在第三部分阐述。

4.关于拓展诉讼监督权并取消参与民事、行政诉讼权。诉讼监督（包括提起公益诉讼）权之所以不断拓展，一是该职权具有典型的“法律监督”性质，拓展该职权符合检察机关的定位和发展方向；二是随着国家经济社会的发展，人民群众在温饱问题得到解决、逐步进入小康的过程中和进入小康后，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求不断增长，希望通过强化检察机关的法律监督来满足这些需求。党中央和国家法律顺应了人民群众的这种需求。因此，拓展诉讼监督职权符合人民群众对美好生活的需要，也符合法治发展规律。更何况提起民事公益诉讼权并非2017年民事诉讼法才赋予，1954年人民检察院组织法就有规定：“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参与诉讼。”

检察机关有权参与民事、行政诉讼的时间很短，自1954年人民检察院组织法起就没有“参与行政诉讼”的规定；自1979年人民检察院组织法起就没有“参与民事诉讼”的规定。此前，特别是新中国检察制度创立初期，法律授权检察机关参与民事、行政诉讼，相当程度上具有职权“定位”的意味，就是根据机关的性质，把有关的职能都先规定进去，便于以后开展工作。同时，当时没有什么行政诉讼案件，民事诉讼案件数量也有限。2017年民事诉讼法和行政诉讼法没有授权检察机关参与民事、行政诉讼，不是因为检察机关不应该参与，而是在当时条件下无法参与。因为在两种诉讼特别是民事诉讼爆炸式增长的情况下，检察机关民事、行政诉讼监督的首要任务是监督裁判错误和审判人员违法，其次是解决虽然发生了损害公益的民事、行政案件、但是无人提起诉讼的问题。在这两项任务已经足够繁重、案多人少矛盾突出的情况下，检察机关已没有精力参与民事、行政诉讼。因此，法律没有要求检察机关参与民事、行政诉讼，是符合当时和现在检察机关实际的。

三、对坚持和发展完善检察制度的几点认识

“历史是最好的老师”。通过梳理新中国检察制度的不变与变，分析其原因，笔者有以下几点认识。

（一）坚定检察制度自信

中国检察制度是马列主义基本原理与中国实际相结合的产物。它既借鉴了外国检察制度的合理成分，又吸收了我国传统法律制度特别是监督制度的精华；既与世界各国的检察制度具有许多共性，又具有鲜明的中国特色，是中国特色社会主义检察制度。特别是它虽然经受了诸多磨难、曲折、质疑和挑战，但仍巍然屹立在中华大地上，并在国家经济社会发展和民主法治建设中发挥越来越大的作用，不断焕发出蓬勃生机和活力，显示了其顽强的生命力和与时俱进的品格。如今，随着增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的贯彻落实，主张以西方检察制度来裁剪我国检察制度的杂音会越来越少；随着国家治理体系、治理能力现代化进程和全面依法治国战略的深入推进，以及人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面需求的增长，党、国家和人民需要检察机关在国家治理和全面依法治国中发挥更大作用，故检察机关只会加强，而决不会削弱。2021年6月党中央首次专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，就是最好最有力的证明。我们应当保持战略定力，坚定中国特色社会主义检察制度的理论自信和制度自信。

（二）坚定不移地坚持检察制度中基本的制度

针对前些年一些人对检察制度的质疑，要在坚定不移地坚持中国共产党领导和人民代表大会制度的前提下，重点坚持检察制度中的以下内容：

1.坚持检察机关的性质和地位。检察机关的性质是宪法对检察机关“质”的规定，它决定了检察机关区别于其他机关，从而任何时候都不可能被其他机关取代；它既是检察机关产生和存在的根据，又是法律给检察机关配置职权的根据。检察机关的性质与地位关系紧密，“国家的法律监督机关”这一性质决定了检察机关从属于人民代表大会而与国家行政机关、监察机关、审判机关相独立和并列。

坚持检察机关的性质和地位，就要坚持“法律监督一元论”，它有两层含义：一是在我国的诸多监督中，只有检察机关的监督是“法律监督”。因为宪法中有数十个“监督”，但“法律监督”只有第一百三十四条这一处。故根据宪法文本的规范含义，“法律监督”特指检察机关的监督，只有检察机关的监督才是“法律监督”。要防止“法律监督”泛化，认为与法律有关的监督都是“法律监督”。一旦泛化，检察机关在国家权力格局中就缺乏独特的“质”。二是检察机关的各项职权都统一于“法律监督”，都是“法律监督”的表现形式。因为根据机关性质配置该机关职权，是国家职权配置的一项基本原则。只有属于法律监督性质的职权，法律才会配置给检察机关。最高检张军检察长所说的“在办案中监督、在监督中办案”，就道明了检察机关各项职权与法律监督关系的真谛。前些年，一些同志把检察机关的职能分为“诉讼职能”和“监督职能”，这不符合宪法关于检察机关性质的规定，不符合职权配置的原则，不符合诉讼与检察监督的关系，也不符合“法律监督一元论”。

2.坚持上级领导下级、检察长负责制与检察委员会民主集中制相结合的检察机关内部领导体制。检察机关上下级是领导关系，有利于全国检察机关共同形成与违法犯罪作斗争的一体力量，排除法律监督中的阻力干扰，保证依法独立公正地履行职责，维护国家法制的统一。检察长负责制与检察委员会民主集中制相结合，既能保证首长负责制的效率，又有利于发挥检察委员会在决定重大疑难复杂案件和其他重大问题上的集体智慧，防止检察长个人专断。

3.坚持“四大检察”“十大业务”的职权格局。“四大检察”“十大业务”首先是法律赋予检察机关的职权格局，同时也是工作格局。这一格局是经过历史洗练和新时代需要而确定的，是新形势下对检察权新的分类。它虽然没有增减检察职权，但有利于对检察业务进行更合理地布局，更合理地设置内部机构，从而使各项检察业务全面协调充分发展。坚持这一职权格局，就要坚持用权的审慎、谦抑、克制和准确，守住边界，秉持客观公正立场，特别是对受到过质疑的批捕权和职务犯罪侦查权，更要用准用好。对其中的批捕权，既要充分发挥“捕诉一体”的优势，又要防止可能产生的弊端。

4.坚持最高检的司法解释权。这是最高检作为最高法律监督机关保证法律正确实施的需要，也是对最高法司法解释权进行监督制约的需要。针对法学界一些同志关于最高检享有司法解释权会使司法解释存在片面控诉倾向、会使“两高”司法解释不一致的担忧，最高检在制作司法解释时一定要坚持客观公正立场；在制作与审判工作有关的司法解释时，要坚持与最高法沟通协商取得一致意见，并尽可能与最高法联合下发；如经沟通协商存在原则分歧，依法报请全国人大常委会解释或决定。

5.坚持各级检察长列席同级法院审判委员会会议制度。这是对法院审判活动进行监督的需要。针对法学界一些同志认为检察长列席审判委员会会议可能影响控辩平等的担忧，检察长在列席时要秉持客观公正立场，而不能把自己作为公诉人，把列席作为法庭指控犯罪的继续。同时，要支持法院把控辩双方的意见都带到审判委员会会议上，以便审判委员会“兼听”。

（三）发展完善检察制度

检察制度既然是一个“尚未完成的机关”，那就有发展完善的空间。发展完善检察制度的过程，也是检察制度进行改革的过程。发展完善检察制度，有些不需要通过立法，有些则要通过立法。不需要通过立法的，可鼓励各级检察院大胆探索创新；需要通过立法的，则应有组织有计划地从试点开始。而无论是哪种发展完善，都要加强研究和探索。

当前，要重点加强对以下方面的研究探索：

1.怎么建立与“省以下检察院人员由省级统管”相适应的领导体制。习近平总书记明确讲“法官、检察官由省提名和管理并按法定程序任免”，这必然涉及检察官提名和管理权的改革甚至任免权的改革。那么该怎么改，需要研究；在“省提名和管理”中，是继续以省级党委为主，还是以检察机关条条为主，也应当研究。

2.怎么深化检察职能的内涵。近几年来，有些检察职能并未变化，但内涵大大深化了，如认罪认罚从宽制度、涉案企业合规改革试点、行政争议实质性化解等，检察机关在这几项工作中的批捕、公诉、行政诉讼监督职能都没有变，但职能的内涵却大大深化、实化了，从而使履行一样的职能，为国家和人民作出了不一样的贡献。这为深化检察职能内涵提供了启迪和范例。下一步，还有哪些职能可以去深化内涵，需要研究。

3.怎么增强检察监督的刚性。检察监督作为国家的法律监督机关作出的监督，应当具有刚性的效力。但现行的法律往往只规定检察机关的义务，如“提出纠正意见”“予以监督纠正”等，而大多没有规定被监督方的义务，这是造成检察监督缺乏刚性的主要原因。照理说，规定被监督方的义务是重点。如苏联法律曾明确规定，检察机关在履行一般监督职责中，对于同法律相抵触的文件，由检察长向发布该项文件的机关或上级机关提出抗议；对于公职人员的不合法行为，也按上述程序提出抗议；为了消除违法现象、违法原因和条件，检察长可以向有权消除违法现象的部门和人员发出提请书。对于检察长的抗议，有关机关和人员必须在收到抗议书的10天内进行审议，并将审议结果通知检察长；对于检察长发出的提请书，有关部门和人员必须立即审议，并在一个月内将消除违法现象、违法原因和违法条件所采取的具体措施和结果通知检察长。故如何争取在法律上明确规定被监督方的义务、反馈的期限、异议的程序以及拒不纠正违法行为和错误决定的责任，需要研究。又如，当遇到调查核实对象软推硬抗、拒不配合时，是否应当有硬性措施，以保证调查核实的顺利进行，也需要研究。

4.怎么逐步拓展职能。如前所述，随着形势的发展，党、国家和人民越来越需要检察机关在国家治理体系和治理能力现代化、全面依法治国以及满足人民群众日益增长的需要中发挥更大作用；同时，从世界范围来看，“检察官权力的增长是一个不可逆的历史进程”。故应当研究检察职能如何逐步有序拓展的问题。如职务犯罪侦查职能的价值不仅在于维护公权力行使的合法和公正，还在于为检察监督提供支撑，防止其软弱无力。据此，职务犯罪侦查权的覆盖面应当与检察监督的覆盖面相同。但现行法律规定的侦查覆盖面仅限于司法领域，而未涉及行政领域，这就使检察机关的行政公益诉讼没有侦查权的支撑。如何争取有关各方支持，使法律规定检察机关对行政机关工作人员的渎职犯罪可以立案侦查，值得重视和研究。又如，行政公益诉讼，是检察机关对行政权进行监督的重要途径，也符合检察权拓展的方向。经过这几年努力，该项工作已基本打开局面，取得较好效果。今后，如何进一步积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，也需要研究。（人民检察杂志微信公众号）