逾期不拆除的代为拆除,强制拆除违法建筑案件的司法审查意见

城市违法建筑被视为“城市之瘤”，不仅阻碍城市规划实施，也严重影响城市面貌和人民群众的正常生活，甚至对公共安全也构成威胁，是当前社会关注的热点问题。同时，违法建筑具有搭建容易、建设速度快、查处困难的突出特点，处理违法建筑往往还涉及生活、生产经营、就业等民生问题，一直是困扰规划执法机关的难题。行政强制法实施前，强制拆除违法建筑（以下简称强制拆违）主要适用城乡规划法以及各地相关的配套规定。这些法律规范对强制拆违规定的较为原则，有的甚至不甚明确，由此引发的行政诉讼案件一直是行政审判中的难点、热点问题。行政强制法的颁布实施，对行政强制执行的主体、程序、方式等问题均作出了明确规定，使法院审理强制拆违案件时进一步澄清了认识，厘清了审判思路。根据行政强制法规定，强制拆违由紧密联系、彼此承接的多阶段行政行为构成，主要包括强制拆除决定（以下简称强拆决定）、强制拆除实施行为（以下简称强拆行为）以及在此过程中的一系列程序性行为。

与之相对应，强制拆违行政案件类型主要有强拆决定诉讼、强拆行为诉讼以及由此引发的行政赔偿诉讼。下文重点结合行政强制法的规定及其立法精神，对这三类诉讼的司法审查进行分析，以期对司法实践有所裨益。

一、强拆决定的司法审查

　　（一）强制执行权主体的职权审查

城乡规划法第六十八条（以下简称第六十八条）规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”行政强制法出台以前，各地往往根据行政处罚法第十六条以及地方相应的关于行使相对集中行政处罚权的配套规定，确定由城市管理综合执法机关（以下简称综合执法机关）具体负责违法建筑的行政处罚和强制拆除。如《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条、第十一规定，天津市的综合执法机关有权责令限期拆除，拒绝拆除的，有权采取强制措施。为行文方便，下文以综合执法机关作为作出限期拆除决定的行政机关进行讨论。

行政强制法明确将行政强制执行权界定为一项独立的权力，并规定了其行使程序、条件、方式等。与行政强制法相对照，第六十八条的规定则有失周延，因“责成”并非规范的法律术语，导致实践中对于行政强制执行权主体的确定也存在不同理解。一种观点认为，县级以上政府具有行政强制执行权，其作出强拆决定后可以组织有关部门（综合执法机关等）具体实施。{1}第二种观点认为，被责成的综合执法机关本身就具有强制执行权，即拥有强制拆除的决定权与实施权。{2}笔者倾向于第二种观点。主要理由是：

　　第一，从城乡规划法的立法背景看，当时行政强制执行权并未被视为一项独立的权力，而是一种依附于基础行政决定并确保其得以实现的强制措施，属于该基础行政决定的合理延伸。行政强制执行与行政强制措施也只是学理上的区分，并无实定法上的依据。第六十八条的规定即将查封施工现场与强制拆除统称为“措施”，具体而言，查封施工现场属于一般性强制措施，强制拆除属于执行性强制措施。{3}由此推论，依据行政强制法第十七条第二款关于相对集中行政强制措施权的规定，综合执法机关应同时具有查封施工现场与强制拆除这两项行政强制措施权，由其集中行使处罚权的价值也在于此。行政强制法对行政强制措施和行政强制执行做了明确的区分，并明确了设定这两种强制权的法律渊源有所不同。如按第一种观点进行逻辑推演，则第六十八条的规定将有自相矛盾之嫌：在同一语境下（即同为被责成的情况），责成综合执法机关查封现场的，依据行政强制法第十七条第二款规定，其具有该行政强制措施权；责成综合执法机关强制拆除的，则其不具有该行政强制执行权而只能具体实施。再有，从行政强制法第四十四条规定看，限期拆除的主体和强制拆除的主体应理解为同一行政机关。这也符合国外立法例以及我国的现实立法情况，即行政强制执行权主体一般为作出原行政决定的主体。{4}因此，行政强制法实施以后将第六十八条理解为，有权作出限期拆除决定且具备执行能力的综合执法机关具有相应的强制执行权，更符合我国行政强制法的立法精神和域外立法惯例。

　　第二，从强制拆违行政执法实践来看，违法建筑具有搭建容易、拆除困难的突出特点，尤其是违法建筑建设速度极快，如不及时处理则迅速蔓延。因此，必须确保拆违程序的便捷、顺遂、及时、有效。根据行政强制法，作出强拆决定前需要履行催告、听取陈述申辩、公告等程序。如果由县级以上政府作出强拆决定，则这些程序由政府履行。如此，不仅容易因工作手续的衔接造成拆违工作的延迟，影响行政效能，还可能导致相对人的误解，为拆违工作带来更大阻力。相反，由作出限期拆除决定的行政机关行使相应的强制执行权，则具有熟悉情况、程序便捷等优势，有利于城乡规划法律秩序的维护。

　　第三，从政府介入强制拆违工作的意义和目的看，第六十八条规定由政府责成有关部门采取措施的本意在于：“违法建筑的强制拆除，一直是规划管理中的棘手问题，仅靠城乡规划主管部门一家有时难以实施，为此县级以上政府可以根据需要责成公安、工商等有关部门共同实施。”{5}可见，“责成有关部门”旨在确保强制拆违的有效进行，而非对拆违工作的监督。如果由县级以上政府作出强拆决定则需对限期拆除决定进行必要的审查，从而势必造成执法程序的繁琐与强制拆除时间的迟延。况且，政府对限期拆除决定监督并无必要，该行为自然受行政复议与行政诉讼程序的监督。因此，县级以上政府在强制拆违中不宜具体参与，而应居于相对超脱的地位，其恰当的角色定位应当是总体上协调相关部门配合、协助综合执法机关实施拆除行为。而公安、消防等协助机关与综合执法机关之间构成独立的行政执行协助法律关系。

　　综上，科学的强制拆违程序应当是，综合执法机关做出限期拆除决定后当事人不履行的，则自行转入强制执行程序并由其作出强拆决定。强制拆除时需要其他机关协助的，可通过县级以上政府协调相关行政机关给予协助、配合。从立法完善的角度看，第六十八条宜修改为：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，可以强制拆除。建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成相关部门协助配合。”另外，关于该条款中关于“查封施工现场”行政强制措施的规定应在城乡规划法第六十四条中予以明确。

　　（二）强拆决定的基础行为——限期拆除决定的连带审查

　　限期拆除决定是强拆决定的基础和前提，被诉行政机关应将其作为强拆决定的证据提交，法院须对限期拆除决定进行连带审查。关联行政行为行政诉讼中，对于基础行为连带审查的强度，学术界主要有形式审查说、实质审查说和证据审查说等不同观点。{6}实践中则多倾向于采取“重大明显违法标准”对其进行有限度的审查，{7}即对于基础行为存在明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、超越职权或其他重大明显违法情形的，不能作为后续行为合法的根据。“重大明显违法标准暗合无效行政行为理论：重大明显违法的行政行为属于无效行政行为，自始就无法产生所意欲的法律效果，任何人都能主张其无效，无须对其遵循。{8}笔者认为，重大明显违法标准在理论上能够自洽，实践中有司法经验予以支撑，较为恰当地界定了对基础行为的审查强度，可以作为解决此类问题的一般原则。强拆决定诉讼中对限期拆除决定的连带审查在坚持这一立场的基础上，还应结合具体情况作以下处理：

　　1．原告未对限期拆除决定的合法性提出明确质疑的，由于重大明显违法的行政行为属于无效行政行为，一望便知，当然无效，自始无效。任何人都能主张其无效，无须遵循。因此，法院亦应主动采重大明显违法标准对其进行审查。

　　2．原告认为限期拆除决定违法并将其作为攻击强拆决定合法性的主要理由的，由于重大明显违法标准对于基础行为的审查强度较低，仅以此标准来审查，难免有对相对人权利保护不充分、不周延之虞。因此，宜再区分以下情形分别处理：

　　（1）限期拆除决定的法定起诉期限已经届满的，则限期拆除决定因起诉期限的届满而获致形式确定力或不可争力，相对人不得再对之争执。{9}自法院而言，由于限期拆除决定并非本案的审理对象，则其“随处分之存续力而产生构成要件效力及确认效力，对法院亦有拘束效果。”{10}法院对其所确认的问题应予承认或接受。此时，在强拆决定诉讼中似乎无须再行审查而直接作为依据。从现行行政诉讼法律制度来看，此种处理方式应无可指摘。只是如此一来，对相对人合法权益的保护难说周延。毕竟，强拆决定是限期拆除决定的执行和延续，两者结合在一起确保违法建筑的拆除这一效果的实现。一个值得探讨的解决思路是，此时可否引入行政诉讼理论中的违法性继承理论以实现对相对人更为充分的保护。{11}

　　（2）限期拆除决定的法定起诉期限尚未届满的，首先应当明确，根据行政强制法第四十四条的规定，此时作出强拆决定已构成违法。对此如何处理有两种观点：一种观点认为，法院可对原告进行法律释明和诉讼指导，由其另行对限期拆除决定提起诉讼。本案则中止审理，等待前案的处理结果。如限期拆除决定违法被判决撤销的，则强拆决定自然失其附丽，应予撤销。第二种观点认为，此时法院可直接对限期拆除决定进行合法性审查，对其与强拆决定一并作出判决。笔者认为，考虑到限期拆除决定与强拆决定之间的紧密联系，此时对两者一并进行审查，更有利于相对人合法权益的保护以及行政争议的实质性解决，也符合诉讼经济原则。因此，笔者倾向于第二种观点。同时，这种观点体现了对现行行政审判机制一定程度的创新，值得提倡和深入探索。

　　（三）强拆决定的前提条件审查

行政强制法第三十七条第一款明确规定了作出行政强制执行决定的一般性前提条件，即“经催告，逾期不履行，无正当理由”。强拆决定司法审查中应注意以下问题:“经催告”既是作出强拆决定的前置程序，也是强拆决定的必要条件，缺省此环节则直接导致强拆决定违法。催告必须以书面形式作出并直接送达相对人。催告书的内容应当充分，可以使相对人明确知道自己履行义务的期限和内容。“逾期不履行”中的“逾期”指的是，催告通知中另行指定的履行期限而非限期拆除决定中确定的履行期限。“无正当理由”系不确定法律概念，一般指相对人不自行拆除确实存在客观而非主观原因而导致的履行不能。法院对于该不确定法律概念，主要审查行政机关的解释是否符合法律规范的立法目的和精神，是否正确理解了法律本意。如行政机关对不确定法律概念的解释严重失当，法院对行政机关依据其解释适用作出的具体行政行为就可以予以撤销。{12}具体审查标准可参考对行政裁量的审查标准，审查行政机关对“无正当理由”的适用是否存在判断逾越、判断滥用等情形。

　　此外，行政强制法第四十四条对行政强制执行程序的启动时间做了限制性规定，即：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该规定对于行政复议和行政诉讼的对象并未明确，实践中对此存在不同认识。笔者认为，该规定的立法目的在于：“防止尚有争议未得到司法救济的强制拆除得以实施，损害当事人的合法权益，是对行政复议、行政诉讼不停止执行原则的突破”。{13}限期拆除决定是强制执行的基础，确定了行政强制执行的内容，是争议的关键所在。因此，本规定中的行政复议、行政诉讼的对象应理解为限期拆除决定，而非强拆决定等强制执行过程中的行政行为。强拆决定作出后的强制拆除则不受起诉期限届满的限制；即使被起诉的，也应坚持诉讼不停止执行原则。但是，在限期拆除决定的法定起诉期限届满前或者限期拆除决定被起诉后的诉讼期间，行政机关不得强制执行，否则，将构成违法。对此，法院应当根据行政诉讼法第四十四条第（三）项的规定裁定中止执行。

　　（四）强拆决定的程序审查

　　强制拆除属于典型的直接强制执行，对相对人的影响直接且重大，因此，“执行权之发动，应有一定之程式，如此，才足以担保执法能遵守法律的程式，不至于任意发动，而过度侵害人民之权益”。{14}行政强制法第四章第一节对行政强制执行程序作出详细规定，行政机关应严格遵守。如催告程序、听取陈述和申辩程序是行政强制执行决定的必经程序和前提条件，不仅影响当事人的程序权利，而且影响当事人的实体权益。未依法履行这些程序的，一般应构成程序违法。同时，行政机关履行这些程序不仅应符合法律规定的内容和形式，还应做到基本合理。如果履行程序严重不合理则亦构成程序违法，如给予相对人听取陈述和申辩的时间过短，导致相对人根本无法陈述意见或申辩，该听取陈述申辩程序即属违法。

　　需要明确的是，催告、公告等程序性行为是强拆决定作出前的中间环节，不具有最终性和独立性，并未直接对相对人的权利义务产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。这些程序性行为违法的，其违法效果被吸收于此后作出的强拆决定中，相对人可以在强拆决定诉讼中以此为由攻击其合法性。特殊情况下，如催告、公告的内容改变了限期拆除决定的内容，相对人按照催告或公告的要求履行了相关义务（行政机关未进行强制执行）的，此时，催告或公告行为设定了新的权利义务，应属于行政诉讼受案范围。

　　（五）判决方式的选择适用

　　从强拆决定的内容和性质看，强拆决定具有独立于限期拆除决定的法律效果。如学者所言：“支配行政执行者并非不具弹性之合法主义，而是便宜主义，行政机关对于某项义务是否应强制其执行？何时以如何之适当方法实施强制？非无斟酌判断之余地。”{15}强拆决定就是这一裁量判断权行使的结果，并作为行政机关采取强制方式拆除违法建筑的依据，相对人对该决定具有容忍的义务。因此，强拆决定具备行政法律行为的品性，对其评价，既涉及合法性问题又涉及效力性评价。一般而言，对于违法的强拆决定,可根据其违法程度，适用撤销判决、确认违法或无效判决；对于合法的强拆决定可适用维持判决、驳回诉讼请求判决。

　　1．撤销判决与确认违法判决

　　实践中原告对强拆决定多提起撤销之诉或确认违法之诉。撤销判决是旨在排除行政行为效力的判决方式，当行政行为的效力因执行完毕而消灭时，此种判决方式则无必要。具体到强拆决定诉讼中，强拆决定已被实施终了的，则强拆决定对相对人所科加的义务（忍受违法建筑被拆除的义务）归于消灭，原告并无因该行为之撤销而具有可回复的法律上的利益。此时判决撤销已无必要，而应考虑采用确认违法判决。因此，一般而言，强拆决定违法时，如其未实施终了，应适用撤销判决，使被诉强拆决定自始无效，而不能予以实施；如已实施终了，则采用确认判决，原告合法权益的损失可通过赔偿诉讼予以解决。

　　2．程序违法时判决的选择适用

行政强制法对行政强制执行的规定重在程序上的监控和规范，因此强拆决定的合法性及判决方式的选择，重点在于行政程序的合法性判断。程序违法的处理素来是行政诉讼中的难题。一种观点认为，违反法定程序的，不论是否侵犯实体权益，也不论撤销重作可能产生的结果，都应当判决撤销。另一种观点则认为，对于行政机关的程序违法应当视其是否可能侵害当事人的实体权益而区别对待。{16}如前所述，强制拆除直接对违法建筑施以实力，具有直接性，且方法较为激烈，对相对人权益影响较大。强制拆除的实施必须通过严密的行政程序加以保障。因此，强制拆除程序较一般行政执法程序具有更为独立、重要的价值，司法审查中应对其进行严格审查。笔者不同意只要限期拆除决定合法，则执行程序可以从宽的观点，因为如此一来，以程序设置来制约行政强制执行权的立法目的将致落空，不利于监督和促进依法行政，更不利于相对人的权利保护。

　　当然，过于强调行政程序的独立价值也未必有利于相对人的权利保护和纠纷的实质迅速解决。在现行行政诉讼法律制度下，行政行为因程序违法被撤销后，行政机关可以重作且其内容不受行政诉讼法第五十五条的限制。如此，“除了强化法律程序观念之功能外，对行政相对人而言，它（即因程序违法而作出的撤销判决，笔者注）的意义又是什么呢？”{17}因此，对于程序违法行政行为的司法审查，应结合具体案情，在追求行政程序的独立价值与是否对当事人权益的实质影响之间寻求平衡，视其违法程度采取不同判决方式。

　　撤销判决：被告违反的程序系对原告实体权利具有重要影响的程序（如催告程序、听取陈述申辩程序）且违反程度较严重的，应首选本判决方式。

　　确认判决：前述情形中，如撤销强拆决定可能损害国家利益、公共利益或者已强制执行完毕的，以及违反程序程度严重但对原告实体权利影响较小的（如在限期拆除决定的诉讼期间内作出强拆决定），因撤销判决并无必要，则可考虑选择适用本判决。

　　驳回诉请判决：行政程序违反程度较低，不影响相对人合法权益的(如告知救济途径错误)，则适用本判决；同时，为监督促进依法行政，可视情向被告发送司法建议。

　　二、强拆行为的司法审查

　　强拆行为系对强拆决定的具体执行，直接发生事实上的效果，自法律性质而言，强拆行为属于行政事实行为的范畴。行政事实行为是否属于行政诉讼案件受案范围学术界颇有争议。实践中一般认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款关于受案范围的规定，将行政诉讼受案范围从法律行为扩大到了事实行为。{18}也有学者从诉讼制度运作效率的角度否认将行政事实行为纳入行政诉讼的价值。{19}笔者认为，我国行政诉讼制度兼具主观诉讼和客观诉讼的特性，救济相对人合法权益的同时，监督和促进依法行政，维护客观法律秩序也是行政诉讼的应有之义。因此，相对人认为强拆行为侵害其合法权益提起诉讼的，具有现实的诉讼价值，应属于行政诉讼受案范围。

　　（一）强拆行为的程序审查

城乡规划法及各地配套的实施条例对于强拆行为的程序并未做详细规定，行政强制法第四章对于行政强制执行的实施程序亦未明确。笔者认为，该类案件的程序审查中应注意把握以下两点：

　　其一，实践中强拆实施部门往往制定了规范强拆行为的效力层级在规章以下的规范性文件，细化和明确了实施程序。一般而言，行政诉讼法第五十四条第（四）项规定的“法定程序”中“法”的范围主要指法律、法规。这些层级较低的规范性文件规定的程序是否是行政机关的法定程序、违反的后果如何有待明确。笔者认为，从内容上看，这些程序性规范体现了较强的自我限制、自我约束的性质，旨在对行政执法提出更高要求，并未对相对人设置义务或负担，只要不违反上位法的规定，就应当认为合法有效，属于行政机关应当遵守的法定程序。司法审查中，法院经审查认为这些规范性文件合法有效并合理、适当的，在审查强拆行为合法性时应承认其效力并予以适用。行政机关违反这些程序的，则构成程序违法。

　　其二，尚没有明确的程序性规定的，强拆行为还应受正当程序原则的规制。正当程序的内容可以参照行政强制法第三章关于行政强制措施实施程序的规定。一般而言，强拆行为应遵守如下程序：两人执法程序、表明身份程序、财物登记程序、制作现场笔录程序等，同时还应注意保护相对人的到场权、知情权（知悉实施强拆的理由、依据、救济途径）等程序性权利。如未依法履行上述程序的，法院应视具体情况认定强拆行为程序违法或存在瑕疵。

　　（二）判决方式的选择适用

　　强拆行为属于行政事实行为，不以设定行政相对人的权利义务为目的，具有客观性、非设权性等特点，对相对人没有公定力、拘束力。此类案件只需评价强拆行为的合法性即可，效力评价则属多余，故兼具合法性与效力性评价的判决方式就不能适用。行政诉讼法及其司法解释规定的现有判决方式中，强拆行为诉讼案件只能适用确认判决和驳回诉讼请求判决，而不能适用撤销判决、维持判决、确认有效或无效判决。因此，经审查，强拆行为违法的，则判决确认违法；行为合法的，则可判决驳回原告诉讼请求或确认合法。

　　至于强拆行为合法时选择何种判决方式仍需明确。一种观点认为，从适用条件和处理结果看，这两种判决方式并无本质区别，但从判诉对应的一般司法原则来看，驳回诉讼请求判决的适用应优先于确认合法判决。第二种观点认为，我国的行政诉讼制度基本是一个客观诉讼架构，{20}行政诉讼的审查对象是行政行为的合法性，而不受原告诉讼请求的限制。确认合法判决，既体现了对原告诉讼请求的否定又表明了对行政行为的审查结果，应优先适用确认合法判决。笔者认为，判决是对原告诉讼请求的回应，不得诉外裁判是司法活动应当秉持的一般原则。从发展的角度看，驳回诉讼请求判决完全可以替代确认合法或有效判决以及维持判决。笔者倾向于第一种观点。

　　三、强制拆违行政赔偿诉讼的司法审查

　　（一）行政赔偿诉讼程序

　　当事人提起前两类诉讼的同时往往一并提起赔偿诉讼。由于这两类行政行为的法律性质不同，赔偿诉讼程序也有所差异。

　　1.由强拆决定引发的行政赔偿诉讼，因强拆决定属于具体行政行为，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿规定》）第21条的规定，相对人应先提起确认强拆决定违法的诉讼，否则人民法院不予受理。但是，如果当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。

　　2.由强拆行为引发的行政赔偿诉讼，因强拆行为属于行政事实行为，则不受《行政赔偿规定》第21条的起诉条件的限制，相对人可以直接提起行政赔偿诉讼。此时，根据《行政赔偿规定》第34条的规定，行政赔偿诉讼中，在判决时应当对强拆行为是否违法予以确认。

　　（二）行政赔偿诉讼中损失认定的举证责任

　　实践中，因强制拆违引发的行政赔偿诉讼中当事人争议的焦点主要是损失的认定。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第5条规定，原告应当对强制拆违造成损害的事实提供证据，即由其承担举证责任。原告的这种举证责任属于说服责任而非推进责任。原告不能提出损害事实的有效证据的，则由其承担败诉后果。原告对于损失事实的证明标准应为优势证明标准，即原告要提供足够的证据使法官相信案件事实的存在比不存在更有可能性，使法官相信其所提供的证据比对方当事人提供的相反证据具有较强的证明力。否则，其主张不能得到支持。如原告提出的证明损失的证据仅仅是其单方自行制作的财产清单，则难说达到了优势证明标准。

　　（三）关于建筑材料毁损灭失的赔偿问题

　　强制拆违必然导致建筑材料一定程度的毁损，影响其再利用价值，对此相对人往往要求赔偿。笔者认为，首先应当肯定违法建筑的搭建人对于建筑材料具有所有权，行政机关在拆除过程中应尽必要的审慎义务，采用适当方式拆除。但是，强制拆违毕竟是一种非和平的强制执行方式，执行过程中难免对建筑材料造成一定的毁损，对此相对人应承担一定的容忍义务。同时，由于强制执行实施前行政机关已经进行催告、公告等程序，相对人无正当理由逾期拒不自行拆除，其对强制拆除应当承担一定的责任。因此，只要行政机关没有严重不合理的毁损行为，则其对于建筑材料的毁损一般不予赔偿。同时，对于拆除的建筑材料，行政机关应告知相对人自行处理。如相对人在合理期间内不及时清理导致建筑材料灭失的，行政机关一般也不承担赔偿责任。

【作者简介】宋纲 贾亚强，天津市高级人民法院

【注释】
　　{1}江必新：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第232页。
　　{2}“《行政强制法》实施后诉讼第一起强制拆除案”，载名城新闻网，2012年6月21日访问。
　　{3}傅士成：“行政强制措施研究”，载《南开学报》（哲学社会科学版）2004年第5期。
　　{4}温晋锋、王楠：“论行政强制执行主体的理念与实践”，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2005年第3期。
　　{5}安建：《中华人民共和国城乡规划法释义》，法律出版社2009年版，第138页。
　　{6}陈红、徐风烈：“行政诉讼中前置行政行为之审查探析”，载《浙江社会科学》2008年第5期。
　　{7}杨临萍：“行政许可司法解释的理解与适用”，载《行政执法与行政审判》第39集，中国法制出版社出版，第31页。
　　{8}翁岳生：《行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第683页。
　　{9}翁岳生：《行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第649页。
　　{10}吴庚：《行政法之理论与实用（增订八版）》，中国人民大学出版社2005年版，第242页。
　　{11}王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第90-91页。
　　{12}王亚琴：“对行政机关解释适用不确定法律概念的司法审查”，载《人民司法》2004年第7期。
　　{13}乔晓阳：《中华人民共和国行政强制法解读》，中国法制出版社2011年版，第146页。
　　{14}翁岳生：《行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第1126页。
　　{15}吴庚：《行政法之理论与实用（增订八版）》，中国人民大学出版社2005年版，第332页。
　　{16}何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第413页。
　　{17}章剑生：“对违反法定程序的司法审查”，载《法学研究》2009年第2期。
　　{18}江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第185页。
　　{19}张旭勇：《行政判决的分析与重构》，北京大学出版社2006年版，第108页。
　　{20}梁凤云：“行政诉讼法修改的若干理论前提”，载《法律适用》2006年第5期。