江苏法院案例：签订房屋修缮协议后拆除房屋属于滥用职权

【裁判要旨】

1、依法行政既包含行为目的合法，也包含行为方式合法。行政机关通过签订房屋修缮协议的方式取得房屋控制权后拆除房屋，并在此基础上建设公益设施，不符合依法行政和诚信政府的基本要求，所实施的行为不具有正当性，属于滥用行政职权，严重侵犯了房屋所有权人的合法权益，依法应当承担行政赔偿责任。

2、考虑到原房屋已经灭失，以及公共利益的需要，房屋所有权人主张返还房屋的诉讼请求，人民法院不予支持。但是，行政机关所作出的行政赔偿决定，应当充分考虑和体现被拆除房屋作为历史建筑的特殊性，确保行政赔偿能够填补房屋所有权人的实际经济损失，体现公平合理原则。即应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关行政征收补偿的程序规定，以作出行政赔偿决定之日作为评估赔偿时点，以高于同类地段类似房屋市场价值的赔偿标准，依法及时赔偿，并应当体现房屋所有权人对货币赔偿或者产权调换赔偿的选择权。

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

(2022)苏06行终741号

上诉人（原审原告）沈某某。

被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局。

被上诉人（原审第三人）南通市崇川区唐闸镇街道办事处。

被上诉人（原审第三人）南通唐闸古镇保护开发有限公司。

上诉人沈某某因不履行返还房屋义务及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2021）苏0691行初1763号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2022年9月27日公开开庭审理本案。上诉人沈某某及委托代理人朱某某、施某，被上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局应诉负责人王某及委托代理人李某某，被上诉人南通市崇川区唐闸镇街道办事处应诉负责人周某及委托代理人苏某某，被上诉人南通唐闸古镇保护开发有限公司委托代理人冯某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，坐落于原南通市港闸区（现南通市崇川区）唐闸镇街道老工房系原南通第一棉纺织厂（现江苏大生集团有限公司，以下简称大生集团）建设并给予职工租住使用的房屋。老工房3弄的所有权人及相应的国有土地使用权人为原南通第一棉纺织厂，土地使用权的取得方式为划拨。

老工房3弄4号房屋由沈某某祖父母、父母一直使用。2012年，大生集团发布通告称，为配合原港闸区危旧房拆迁方案的实施，将对大生集团拥有权属的东工房、高岸街、老工房等进行产权置换，由房屋实际租住使用人缴纳房屋残值费用，房屋相应权利归属实际使用人。2012年8月20日，沈某某向大生集团缴纳3144元产权置换费以及200元转户费后，大生集团向沈某某开具了收款收据，载明项目为拆迁，摘要为老工房3弄4号建筑面积为26.20平方米。至此，沈某某实际取得了老工房3弄4号房屋所有权。老工房区域自2012年起实施协议搬迁，大部分老工房住户均以协议搬迁的方式对房屋进行了处置，签订了搬迁补偿安置协议并得到安置。

2018年1月18日，沈某某与原南通市港闸区住房和城乡建设局（现已撤并为南通市崇川区住房和城乡建设局，以下简称区住建局）签订《房屋修缮合同》一份，约定区住建局认可沈某某拥有南通市唐闸老工房3弄4号房屋所有权和使用权，沈某某同意将房屋交由区住建局进行修缮，修缮工程完成、经验收合格或双方认可后，应当在三个工作日内向沈某某移交房屋（包括移交房屋钥匙），交房日期最迟不晚于2019年12月31日，逾期视为违约占用，区住建局自2020年1月1日起给予沈某某每月1000元占用罚金，直至房屋移交。《房屋修缮合同》还就修缮说明、修缮设计方案、主体资质、修缮原则、竣工验收和房屋交房、经费保障、违约责任等内容进行了约定。区住建局在《房屋修缮合同》上加盖了房屋搬迁专用章。

《房屋修缮合同》签订后，老工房3弄由南通市崇川区唐闸镇街道办事处（以下简称唐闸街办）交南通唐闸古镇保护开发有限公司（以下简称古镇公司）处理。2019年8月19日，古镇公司与江苏福宇园林建设有限公司（以下简称园林公司）签订《建设工程施工合同》，将唐闸老工房3弄、4弄、5弄、6弄修缮工程交由园林公司施工，计划竣工日期为2020年2月18日。2020年9月，老工房3弄修缮完成。

2021年12月6日，沈某某在数次要求区住建局履行《房屋修缮合同》、归还老工房3弄4号房屋未果的情况下，提起本案诉讼，请求区住建局继续履行《房屋修缮合同》，移交房屋，并返还自2020年10月1日至今因侵占房屋用于营利的不当得利收入10万元。

另查明，目前老工房3弄实际作为“唐闸工房生活文化体验馆”对外开放用于展示。因老工房3弄的原有房屋破损严重，实际施工中将原有砖墙、木梁、门窗等均拆除，保留了部分山墙。目前现场可见的地砖、砖墙、木梁、门窗等部位均非原房屋所用建材。沈某某所有的老工房3弄4号房屋原址西侧原山墙已拆除，东侧为展板区。老工房3弄除最东侧的公共厕所及最西侧两间外，其余房屋均已打通，形成整体的体验馆。

一审法院认为，本案的争议焦点为三个方面：一是《房屋修缮合同》的性质及效力；二是沈某某的诉讼请求能否得到支持；三是区住建局在不能履行返还房屋义务的情形下应承担的后续义务。

一、《房屋修缮合同》的性质及效力

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《房屋修缮合同》是区住建局为实现行政管理目标而对历史建筑保护区范围内的建筑实施统一建设和管理，具有社会公共利益指向；区住建局具有相应的行政管理职权，其与沈某某就各自的权利义务磋商后达成一致意见。因此，《房屋修缮合同》具备行政协议的目的要素、主体要素、意思要素及内容要素，符合行政协议的认定标准，属于行政协议。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，区住建局具有《南通市市区历史文化街区和历史建筑保护办法》规定的对历史建筑的保护建设管理职权，为实现管理目标而与沈某某在协商一致的情形下签订《房屋修缮合同》，且签订的地点、签订的时间及签订协议时的在场人等均不存在违反法定程序或明显不当的情形，签约双方对《房屋修缮合同》的效力亦不持异议，故应当认定《房屋修缮合同》合法有效，合同双方应当按照法律规定及合同约定享有相应权利，全面及时履行各自义务。

二、沈某某的诉讼请求能否得到支持

首先，区住建局负有返还房屋的义务。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，《房屋修缮合同》明确约定了竣工验收和房屋交房期限，对于修缮后房屋归还的日期作了明确约定，区住建局在约定的期限届满后，未将房屋交还给沈某某，应当继续履行《房屋修缮合同》义务，返还房屋。

其次，《房屋修缮合同》无法继续履行。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告的诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容。行政协议能否继续履行，需要从行政协议的内容、是否存在阻却事由、是否具备履行的现实可能性等因素进行综合分析。案涉房屋在修缮过程中已经将原有地面、墙体、门窗、屋顶等予以拆除，实际已经进行了改造、翻建。案涉房屋原所在位置的3弄已整体进行了翻建，案涉房屋翻建后与3弄其他房屋连成一体，统一格局后整体打造成为“唐闸工房生活文化体验馆”，设置了参观入口及出口，划分了不同功能的参观体验区。整个体验馆东西贯通，案涉房屋原所在位置位于体验馆的入口处。翻建后的房屋目前无法进行单独区分处理，也不具备在不破坏体验馆整体布局的情况下进行区分处理的现实可能性。基于以上翻建的事实，作为合同标的物的原待修缮房屋已经灭失，鉴于案涉房屋所在区域已被列入历史建筑保护区域，也不具备在原地重建的可能性。因此，沈某某主张区住建局继续履行《房屋修缮合同》返还房屋，不具备现实可能性。

《房屋修缮合同》无法继续履行的责任在区住建局。沈某某在签订《房屋修缮合同》时，并无将房屋所有权转移给区住建局或其他单位的意思表示，其基于对区住建局公信力的信赖、对区住建局在案涉区域进行历史性建筑保护修缮与建设的支持与配合，才同意将房屋交由区住建局修缮完毕后予以归还。然而在《房屋修缮合同》签订之后，区住建局无视合同条款约定，未经沈某某同意，径行破坏房屋原有结构并进行了重建，之后又将重建的房屋用于文化生活体验馆。在沈某某多次要求返还房屋的情况下，区住建局亦未给出妥善的解决方案。区住建局实质是借修缮之名行征收之实，违反法律规定，严重损害了行政机关的公信力，对行政相对人造成了难以弥补的伤害。

虽然区住建局具有继续履行《房屋修缮合同》的义务，但鉴于房屋已实际灭失，也不具备原地重建的可能性，“唐闸工房生活文化体验馆”亦无法作区分处理，合同实际不具备继续履行的现实可能性，故沈某某要求继续履行《房屋修缮合同》、返还房屋的诉请，难以支持。沈某某主张的案涉房屋用于商业经营导致的10万元损失，未提供相应证据予以证实，也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的直接损失，同样不予支持。

三、区住建局在不能履行返还房屋义务的情形下应承担的后续义务问题

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，《房屋修缮合同》无法继续履行的根本原因在区住建局，区住建局应当从最大化保护沈某某的合法权益出发，以最有利于沈某某的方式，采取相应的补救措施。鉴于案涉房屋所在区域位于搬迁范围，区住建局可以参照搬迁补偿安置方案对沈某某进行补偿安置，也可以采取在双方协调过程中提出的以老工房区域其他房屋进行置换的方式，以最大化保障沈某某的合法权益为原则。同时，案涉房屋移交给区住建局至今，对沈某某无法占有使用该房屋，确实会造成一定的损失，对于合同无法继续履行的违约责任以及对沈某某造成损失的赔偿问题，区住建局应当结合合同条款、目前的房屋用途、市场价值、沈某某的实际损失等因素综合考量后予以赔偿。具体处理方式属于行政机关权限范围，应当由行政机关先行处理更为妥当。沈某某对区住建局作出的处理不服，仍可寻求相应救济。

据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十一条、第十九条第一款之规定作出如下判决：一、责令区住建局就《房屋修缮合同》无法继续履行采取相应补救措施；二、驳回沈某某的其他诉讼请求。

沈某某不服一审判决，提起上诉称，1．一审判决认定事实错误。一审法院认定老工房3弄已因拆除重建而灭失且新建后的房屋不可区分不当，老工房3弄系历史建筑，3弄12间房屋比邻成排，均以承重的木骨架作为隔断，可以区分。无论采用落架大修的修缮方法还是实际施工情况，老工房3弄均只进行了保护性修缮。区住建局只要将木骨架之间用砖砌满，即可封闭并向上诉人移交自西往东的第4间房屋。2．一审判决适用法律错误。案涉房屋属于历史建筑，按照国家对历史建筑保护、修缮的特别规定，落架大修的修缮方法并不会产生被修缮房屋物权变更或消灭的法律后果。一审法院将古镇公司占用老工房3弄4号房屋从事商业经营的行为等同于公共利益需要，认定被修缮房屋已灭失、不具备原地重建可能，作出不予支持上诉人移交被修缮房屋并赔偿经济损失的诉讼请求，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人区住建局辩称，1．老工房3弄破损严重且有安全隐患，现3弄房屋是对原房屋进行落架大修后形成，新房和老房非同一房屋。上诉人不享有老工房3弄4号的房屋所有权，更不享有老工房3弄4号现房屋的所有权。2．老工房3弄现房屋已经作为“唐闸工房生活文化体验馆”，用于文化公共事业。其中4号房屋属于体验馆不可分割的组成部分，上诉人要求返还现房屋存在法律和事实上的不能，故《房屋修缮合同》应终止履行。一审法院判决由区住建局采取相应的补救措施并无不当，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人唐闸街办同意被上诉人区住建局的答辩意见。

被上诉人古镇公司陈述意见称，古镇公司作为老工房3弄的修缮实施主体，对老工房3弄的产权归属不作评判。请求二审法院依法判决。

本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。

本院另查明以下各方当事人不持异议的案件事实：唐闸老工房3弄、4弄、5弄、6弄建于清末民初，每弄12间房屋。3弄自西向东第4间即为《房屋修缮合同》约定的唐闸老工房3弄4号房屋，一直由沈某某的祖辈、父辈租住。2008年3月26日，南通市人民政府办公室发出通政发〔2007〕19号《市政府关于公布市区历史街区和优秀历史建筑名录的通知》，唐闸老工房被纳入南通市区优秀历史建筑名录。

2012年8月，为配合原港闸区危旧房拆迁改造，大生集团按120元/平方米标准，将老工房3弄12间房屋卖与原承租人，由原承租人与政府协商搬迁补偿安置事宜。除沈某某外，其余住户均在签订《国有土地房屋征收搬迁补偿安置协议》后进行了异地安置。

目前，老工房3弄作为“唐闸工房生活文化体验馆”，分为工房展厅、场景还原、互动体验、服务中心等功能区间，3弄4号房屋位置现属工房展厅。

本院认为，结合各方当事人的诉辩意见、案涉房屋的客观情况、一审判决的主要内容，以及为准确确定沈某某与区住建局之间的行政法律关系、妥善解决行政争议，本案的争议焦点应当确定为以下三个方面：一是区住建局拆除案涉房屋行为的合法性；二是区住建局原址新建的房屋能否向沈某某返还；三是行政诉讼保护沈某某房屋所有权的方式选择。

一、关于区住建局拆除案涉房屋行为合法性的问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，区住建局与沈某某签订《房屋修缮合同》，并在合同上加盖房屋搬迁专用章，之后由唐闸街办将房屋交古镇公司具体处置。在区住建局未提供相应证据证明系由唐闸街办或者古镇公司擅自对房屋实施处置的情况下，依法应当推定唐闸街办、古镇公司系接受区住建局的委托实施对案涉房屋的具体处置行为，相应法律责任应当由区住建局承担。

沈某某的一审诉讼请求是要求返还房屋和赔偿经济损失，审理这一请求离不开对区住建局作出的行政行为合法性的评判。就本案而言，虽然双方之间实际签订了《房屋修缮合同》，但房屋修缮并非区住建局的真实意图，相反，通过房屋修缮的名义取得对房屋的实际控制、实施对房屋的拆除，并在此基础上修建“唐闸工房生活文化体验馆”，才是区住建局所追求的最终目的。因此，评价区住建局行政行为的合法性，不应受《房屋修缮合同》的限制，而应当透过现象看本质，结合区住建局所欲实现的真实意图看待和评价其行为合法性。

依法行政既包含行为目的合法，同时也包含行为方式合法，任何行政机关都不能以违法的方式追求行政管理目标的实现。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，一方面，唐闸老工房已于2012年纳入危旧房改造范围，区住建局是在其他住户均签订《国有土地房屋征收搬迁补偿安置协议》获得异地安置、未能与沈某某签订补偿协议以致危旧房改造工程无法推进的情况下，与沈某某签订《房屋修缮合同》。另一方面，对比《房屋修缮合同》的主要内容和区住建局对合同标的物的处置来看，沈某某仅同意区住建局在不改变房屋原状的情况下，对房屋进行加固处理和维修后予以返还，并没有约定房屋用作其他用途，更没有让渡房屋所有权。区住建局在设计阶段就将老工房3弄12间房屋功能定为展览室、情景还原室、体验室等，之后亦将3弄整体建成“唐闸工房生活文化体验馆”并交付使用。因此，区住建局签订《房屋修缮合同》的真实意图并非为了沈某某的利益而对房屋进行修缮加固，恢复和提升房屋的居住、使用功能，而是为了尽早取得房屋控制权后实施拆除，进而完成将老工房3弄整体修建为“唐闸工房生活文化体验馆”的工程目的。对此，区住建局亦辩称新、旧房屋木架构、墙体等均不相同，并非同一房屋。虽然本院并不否认区住建局的动机在于推进“唐闸工房生活文化体验馆”建设进度并增进社会公共利益，但区住建局以修缮之名行拆除之实，以合法方式掩盖真实意图，完全无视沈某某对案涉房屋的合法权益和主观意愿，不符合依法行政和诚信政府的基本要求。鉴于区住建局借助《房屋修缮合同》而实施的房屋拆除行为不具有正当性基础，属滥用行政职权，严重侵犯了沈某某的房屋所有权，依法应当确认违法。

二、关于区住建局原址新建的房屋能否向沈某某返还的问题

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第六款规定，原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任。区住建局因违法拆除沈某某的房屋，应当承担行政赔偿责任，对于沈某某主张返还房屋的诉讼请求应否支持，本院分析评判如下：

修建后房屋的结构、功能发生重大变化，原房屋确已灭失。从老工房3弄修建前的现场测绘及勘察情况看，由于长期无人维护，老工房3弄屋顶垮塌、漏雨，使得原本已经倾斜的山墙墙体发生维护砖结构垮塌；砖体酥碱、粉末化；主体柱梁檩条等木结构朽烂，小木构件如椽子、望板、楼梯等几乎不存。虽然设计单位对老工房3弄给出的修缮方法是落架大修，更换朽烂的主体木构件，对山墙砖、小青瓦片等能够使用的构件继续在原处使用，但鉴于老工房3弄破损较为严重，实际施工时将3弄拆除后予以整体重建。虽然新建后的老工房3弄秉承了“恢复历史建筑原貌、修旧如旧”的修缮理念，但无论是墙体、门窗、屋顶等外观，还是房屋建筑用料及内部结构等，重建前后的老工房3弄完全不同。同时，由于老工房3弄4号房屋已被实际改造为“唐闸工房生活文化体验馆”展厅，与其他房屋共同组成该体验馆内部功能展示区，主要承担“唐闸工房生活文化体验馆”的历史文化功能，无法实现房屋的原居住使用功能。因此，沈某某对房屋所享有的占有、使用、收益、处分等诸项权能，无法通过返还房屋的方式得到实现。

原址新建的房屋不具有返还的现实可能性。鉴于老工房3弄的历史建筑特点，新建后的老工房3弄虽然风格与原3弄相似，但作为“唐闸工房生活文化体验馆”，承载的是重现张謇时期重要工业配套遗存和工房生活场景的特殊历史文化功能，具有明确的公共利益属性。修建后的3弄4号房屋与其他房屋虽外观可区隔但内部连通，且功能指向一致。若对新建的3弄4号房屋进行封闭式改造，或者拆除后恢复原状，势必破坏“唐闸工房生活文化体验馆”的整体结构和功能，进而损害确已形成的公共利益。将此种利益与沈某某要求恢复原状所指向的个人利益相比较可以看出，前者为公共文化利益，后者为私人财产权利，在对后者有其他保护方式如金钱赔偿、产权置换等加以选择的前提下，前者依法应具有保护优先性，人民法院应当选择更有利于保护和增进公共利益的纠纷解决方案。

综合以上考虑，因“唐闸工房生活文化体验馆”的建成开馆，区住建局确已无法向沈某某返还原址修建的房屋，也无法拆除房屋并恢复原状。区住建局对自身的违法行为以及沈某某为公共利益负担了房屋所有权消灭的特别牺牲，应当采取相应的补救措施，对因此给沈某某带来的经济损失给予必要的赔偿。

三、关于行政诉讼保护沈某某房屋所有权的方式选择问题

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”对于因行政机关实施违法行政行为损害行政相对人不动产产权的，应当对上述法律规定作有利于纠纷解决和产权保护的解释适用，即应当基于“赔偿不低于补偿”的行政赔偿原则，依法确定行政机关具体的行政赔偿方式和赔偿标准。

考虑到被拆除房屋系历史建筑的特殊性，以及区住建局的违法情形，为了确保区住建局所作出的行政赔偿能够填补沈某某的损失，体现公平合理原则，区住建局应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关行政征收补偿程序规定，参考并高于对老工房3弄其他权利人的补偿标准，以作出行政赔偿决定之日作为评估赔偿时点，以同类地段类似房屋的市场价值为赔偿标准，依法与沈某某协商赔偿事宜，协商不成的，及时对沈某某作出行政赔偿决定，行政赔偿决定还应当体现沈某某对货币赔偿或者产权调换赔偿的选择权。

同时，为了防止“违法行政零成本”，充分体现对区住建局违法行使职权的惩戒，更好地保护沈某某的合法权益，区住建局还应当依照《房屋修缮合同》的约定，按照每月1000元的赔偿标准，从2020年1月1日起至履行行政赔偿决定之日止，向沈某某支付违约金。

此外，沈某某主张区住建局赔偿房屋建成后的营业收入10万元，因房屋被拆除前破损严重而无法正常使用，未实际发生也不可能发生相应的房屋租赁费用损失，因此，对于沈某某该项诉讼主张依法不予支持。

综上所述，区住建局未经沈某某同意，通过签订《房屋修缮合同》的方式对作为合同标的物的老工房3弄4号房屋实施拆除，属滥用职权，鉴于本案争议属于行政赔偿争议，所要解决的是当事人之间是否成立行政赔偿法律关系，而区住建局对案涉房屋实施的拆除行为是否合法，仅为在法律上是否承担行政赔偿责任的前提条件，拆除行为本身不是本案诉讼标的，故无需另行在判决主文中确认该行为违法。同时，考虑到“唐闸工房生活文化体验馆”建成后已负担社会公共利益，本院对沈某某主张返还房屋的诉讼请求依法不予支持，但区住建局依法应当对沈某某房屋所有权的灭失承担相应的行政赔偿责任。一审判决结论正确，本院对部分理由调整后予以维持。沈某某的上诉理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈某某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 郭德萍

审 判 员 黄静波

审 判 员 殷 勤

二〇二二年九月二十七日

法官助理 王博然

书 记 员 丁水仙