行政赔偿逾期一年,关于审理行政赔偿案件适用法律若于问题的规定

本报记者 孙航

3月21日，最高人民法院发布《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称《行政赔偿司法解释》)。最高人民法院行政审判庭负责人就《行政赔偿司法解释》相关内容接受了记者采访。

问:请介绍一下《行政赔偿司法解释》的起草背景和主要过程。

答:1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》。之后，根据2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第一次修正;根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第二次修正。

现行《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》发布于1997年，共有四十条。该司法解释在贯彻实施国家赔偿法，保证人民法院依法及时公正审理各类行政赔偿案件，规范和加强行政赔偿工作，实质化解行政赔偿争议，保障赔偿请求人获得行政赔偿的权利，监督行政机关依法履行行政赔偿义务等方面，发挥了积极的作用。考虑到国家赔偿法、行政诉讼法等相关法律已经修改多年，民法典业已出台，且行政赔偿审理实践也出现了一些新情况、新问题，为了适应新形势的需要，进一步规范行政赔偿案件审理，有必要在总结近年来的经验和做法、修改完善原有司法解释的基础之上，制定一部新时代的具有中国特色的行政赔偿司法解释。

在起草《行政赔偿司法解释》的过程中，我们开展了多形式、多层次的调研活动。不仅听取各级法院的意见，还多次邀请行政法学专家学者参加调研座谈并听取意见;不仅征求院内相关部门的意见，还广泛征求全国人大法工委、司法部等相关国家机关的意见。通过充分沟通、协商，在各方面对行政赔偿诉讼的受案范围、诉讼途径、审理对象、判决方式等基本问题达成广泛共识的基础上，多次修改，最终形成行政赔偿司法解释送审稿，由最高人民法院审判委员会讨论通过。《行政赔偿司法解释》结合行政赔偿案件审判实际，以解决实践中的突出问题为导向，注重对存在分歧的重大疑难法律适用问题进行解释，注重规范的针对性、准确性和实效性。对于行政诉讼法、国家赔偿法及相关司法解释有明确规定的，不再重复作出规定;对可规定可不规定或者目前尚难以达成基本共识的内容，暂不作规定;对于旧司法解释中已经有规定且行之有效的内容，继续加以保留;对于近年来审判实践急需解决、旧司法解释未规定的内容，增加相应的条款。不追求大而全，根据审判实践需要确定具体条文的内容和数量。

问:《行政赔偿司法解释》的基本原则有哪些?

答:在起草《行政赔偿司法解释》的过程中，我们始终坚持以下基本原则:

一是坚持党对司法工作的绝对领导。《行政赔偿司法解释》起草中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，依法服务保障党和国家工作大局，监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，实质化解行政赔偿争议，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

二是坚持以人民为中心。《行政赔偿司法解释》起草中，我们认真落实人民主体地位，坚持服务人民的根本立场，努力畅通行政赔偿救济途径、合理区分损失责任、完善行政赔偿判决方式，依法保护公民、法人和其他组织的行政赔偿权利。

三是平等保护各类市场主体合法产权。产权制度是社会主义市场经济的基石。健全产权保护制度，平等保护各类市场主体的合法权利，尤其是依法保护民营企业合法产权，是建设良好法治环境，推动经济高质量发展，健全社会主义市场经济体制的基本要求。司法解释贯彻平等保护产权原则，切实维护民营经济合法产权，明确规定国家赔偿法“直接损失”赔偿就是“实际损失”赔偿，行政机关违法行政行为造成公民、法人或者其他组织损害的，应当予以充分赔偿;明确规定财产赔偿的计算方式，停产停业期间必要的经常性费用开支的范畴，为充分赔偿划定具体标准;明确土地房屋征收征用过程中违法强拆造成损失的，赔偿标准和数额不低于被征收人依法应当获得的补偿安置标准和数额，等等。

四是监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务。《行政赔偿司法解释》进一步明确人民法院对行政赔偿行为的监督权力，细化了行政赔偿案件的审理方式和判决方式，明确了部分特殊行政赔偿案件的举证责任，科学划分了行政赔偿责任等。

五是服务高质量发展。积极落实立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求，找准行政审判工作服务高质量发展的结合点、切入点，为实现高质量发展提供有力司法服务和保障。《行政赔偿司法解释》明确规定，行政行为与私人行为共同侵权的，当事人可以一并提起民事诉讼，同时对公、私各方的侵权责任作出合理划分;明确法院对原告未一并提起行政赔偿诉讼的告知义务，引导当事人尽可能一并解决行政赔偿争议;明确人民法院审理不履行行政赔偿义务案件要作出有具有明确给付内容的判决，被诉行政赔偿决定款额计算错误的要作出变更判决，实质解决赔偿争议;明确人民法院对侵权行政行为主诉裁驳，对一并提起的行政赔偿诉讼也应当予以裁驳等，实质化解各类行政赔偿争议，为高质量发展创造良好的法治环境。

问:请介绍一下《行政赔偿司法解释》的主要内容。

答:《行政赔偿司法解释》全文共33条。主要内容有以下几个方面:

一是明确行政赔偿的范围、要件和责任分担，实现对行政机关的精准监督。

明确了合法权益的内涵。《行政赔偿司法解释》严格落实国家赔偿法和修改后的行政诉讼法的规定，强调公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，亦可以依法提起行政赔偿诉讼。

界定“其他违法行为”的范围。《行政赔偿司法解释》规定，国家赔偿法第三条、第四条规定的“其他违法行为”包括以下情形:(一)不履行法定职责行为;(二)行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。根据是否积极作为，行政行为可以分为作出的行政行为和不作为行为;根据行为结果是否出自行政机关及其工作人员的主观故意，行政行为又可以分为法律行为和事实行为。行政机关不仅对作出的行政行为、法律行为违法造成损害要承担行政赔偿责任，对不履行法定职责行为和事实行为违法造成损害的，亦应承担行政赔偿责任。

明确赔偿决定等行政行为属于受案范围。为了进一步厘清行政赔偿案件的受案范围和审理对象，《行政赔偿司法解释》明确，行政赔偿决定、不予赔偿决定以及逾期不作出赔偿决定等行政行为属于行政赔偿诉讼受案范围。行政赔偿诉讼要在对相关赔偿行为本身的合法性进行审查和评判的基础上，切实保护公民、法人和其他组织合法权益，实质化解行政赔偿争议。

列举行政行为被确认违法的两类主要情形。为了准确把握侵权的行政行为已经被确认违法的标准，《行政赔偿司法解释》列举了常见的两类具体表现形式:一是行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效;二是实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权。

完善行政赔偿构成要件。《行政赔偿司法解释》规定，人民法院应当对行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是否符合法律规定、原告主张的损害事实是否存在、损害与违法行政行为是否存在因果关系，以及原告的损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济等事项一并予以审查，完善了行政赔偿的法定构成要件。

规定举证责任倒置的情形。一般情况下，原告请求行政赔偿应当对违法行政行为造成损害以及损害大小的事实承担举证责任。但是，以下两种情形，举证责任倒置:一是因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任;二是原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害，被告否认相关损害事实或者损害与违法行政行为存在因果关系的，被告应当提供相应的证据证明。

科学划分行政赔偿责任。一是明确了行政机关共同侵权连带赔偿责任;二是规定了行政机关分别侵权的连带赔偿责任和按份赔偿责任;三是确定了因第三人提供虚假材料导致行政行为违法的行政赔偿责任分担;四是规范了因第三人侵权但行政机关又不作为的行政赔偿责任分担;五是界定了因客观原因造成损害而行政机关又不作为的行政赔偿责任分担。

二是科学界定损害赔偿范畴，体现对当事人合法权益的全面保护。

合理确定“直接损失”的范围。国家赔偿法规定，行政赔偿仅赔偿侵犯财产权所造成的直接损失。《行政赔偿司法解释》根据行政赔偿案件的自身特点，借鉴民事侵权赔偿的相关规定，通过列举的方式明确了存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失，以及通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等均属于直接损失的范畴，同时在兜底条款明确对财产造成的其他实际损失属于直接损失，最大限度实现对当事人合法权益的充分保护。

进一步明确财产损害的赔偿标准。国家赔偿法规定，违法行政行为造成财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，给付相应的赔偿金。《行政赔偿司法解释》明确，赔偿金按照损害发生时的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。针对司法实践中所占比例较大的违法征收征用土地、房屋导致的行政赔偿案件，《行政赔偿司法解释》明确，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。

完善精神损害赔偿的规定。根据国家赔偿法关于精神损害赔偿的原则性规定，《行政赔偿司法解释》进一步明确了行政赔偿诉讼中精神损害赔偿的履行方式及判决方式，并规定消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式，可以双方协商，协商不成的，人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金。

三是畅通行政赔偿诉讼程序，实现对当事人诉讼权利的充分保障。

进一步明确行政赔偿诉讼原告主体资格。《行政赔偿司法解释》规定，受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的人依法具备原告主体资格;为了与民法典侵权责任赔偿的请求权人保持一致，司法解释增加了支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人可以作为行政赔偿诉讼的原告起诉的规定;《行政赔偿司法解释》还规定，有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人或者其他组织可以成为行政赔偿诉讼的原告。

进一步明确行政赔偿诉讼被告主体资格。《行政赔偿司法解释》的相关规定主要有:一是两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，共同侵权行政机关为共同被告;原告仅就共同侵权机关中一个或几个机关提起行政赔偿诉讼的，人民法院可以通知未被起诉的行政机关作为第三人参加诉讼。二是复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告;如果原告仅对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼，人民法院可以通知未被起诉的机关作为第三人参加诉讼。

进一步完善行政赔偿请求时效和起诉期限制度。《行政赔偿司法解释》规定，公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法的规定提起行政赔偿诉讼;一并提起行政赔偿诉讼的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定;经复议行政赔偿案件，当事人仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议的，自复议决定书送达之日起十五日内可以依法提起行政赔偿诉讼;行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知起诉期限的，适用行政诉讼法司法解释规定的最长不得超过一年的起诉期限。

进一步解决一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题。《行政赔偿司法解释》明确，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时，行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的，视为一并提起行政赔偿诉讼;对于单独提起行政赔偿诉讼的，在符合相关起诉条件的同时，还需要以行政行为已被确认为违法为前提。

进一步明确公私法赔偿诉讼的衔接问题。为了节约司法资源，方便当事人诉讼，《行政赔偿司法解释》规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政案件中，原告提起行政赔偿诉讼的同时，有关当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

四是完善案件审理和裁判方式，增强行政赔偿诉讼实质化解行政争议效果。

强化法院的释明义务。《行政赔偿司法解释》规定，原告提起行政赔偿诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。

规范法院对损害赔偿的酌定标准。《行政赔偿司法解释》规定，在损害事实客观存在，但原、被告双方均无法对损害的具体范围和损失数额举证或者举证不充分的情况下，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。对原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持;对超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定，决定是否予以支持。

明确主诉裁驳从诉一并裁驳规则。《行政赔偿司法解释》明确，侵权的行政行为案件作为主诉不符合法定起诉条件的，一并提起的行政赔偿诉讼也不符合起诉条件，人民法院应当全案裁定不予立案;已经立案的，全案裁定驳回起诉。

明确行政赔偿案件的判决方式。《行政赔偿司法解释》规定，人民法院应当尽可能作出明确、具体的赔偿判决。行政机关不履行行政赔偿法定义务或者作出不予赔偿决定错误的，人民法院可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决;行政赔偿决定在赔偿方式、项目、标准方面违法导致赔偿数额确定确有错误的，人民法院应当修正赔偿数额，依法作出变更判决，实质化解行政赔偿争议。

下一步，人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求，严格按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定，公正及时审理好行政赔偿案件，实质化解行政争议，监督和支持行政机关依法行使职权，充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。

来源:人民法院报