陕西浩公律师事务所 民商事研究院

文章/闫浩然

我国现行法律法规中，对企业国有资产定性及范围的规定主要见诸国有资产监督管理及交易监管的相关法律法规中，其中主要体现在2008年通过的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《国有资产法》”），以2016年国务院国资委与财政部联合发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，以下称“32号令”）中。事实上，对于“国有”一词我国法律并未有通用的定义，而对于企业国有资产范围的界定，上述法律法规也从不同角度出发进行了规定。

《国有资产法》的规定

《国有资产法》第二条规定，“国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。根据该规定，企业国有资产的界定需要厘清两个方面问题，一是国家对企业各种形式的出资，二是出资形成的权益。

根据《中华人民共和国企业国有资产法释义》，国家对企业的出资，是指各级政府以及政府授权投资的部门、机构投入到企业的、作为企业资本金组成部分的资产。因此，根据相关法律法规规定，可以认为国家对企业的出资，既可以是纯货币资产出资，也可以是资产实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

《国有资产法》明确规定了国有资产是出资形成的权益，根据《民法典》、《公司法》及《国有资产法》第十六条“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定，国有资产并不是国家出资至企业的各项具体财产。国家将货币、厂房设备等具体财产出资至企业后，这些具体财产就成为企业的法人财产。所以出资人对企业法人财产不具有直接的所有权，这些具体财产不是《国有资产法》规定的国有资产。而出资人对企业享有出资人权利，如资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利就成为国有资产范围界定时需要考虑的范畴。

事实上，《国有资产法》等法律法规对国有资产的监管的核心在于企业国有资产交易的监管，因此在规定的企业国有资产转让时仅指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为，不包括企业转让其对所属企业出资的行为。但仅以《国有资产法》的规定，会产生一个疑问，如果国有资产的法定范围仅是出资权益，那么国有企业的法人资产的转让是否还属于国有资产交易监管的范围，换言之这些实物资产是否是国有资产？

同时还会产生其他问题，《国有资产法》第五条规定，“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业，国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”，那么这些国家出资企业的子企业是否是国家出资企业，其对下出资权益是否是国有资产？又什么样的公司是国有资本控股公司、国有资本参股公司，其出资权益又如何界定。

实际上“32号令”解答了上述问题，成为《国有资产法》的有益补充。

“32号令”的规定

相较于《国有资产法》，“32号令”以资产交易监管为出发，在交易主体、交易行为等问题上作了新的规定，这些新的规定对企业国有资产范围的界定产生了变化的影响。因“32号令”第六十七条规定“现行企业国有资产交易监管相关规定与本办法不一致的，以本办法为准”，故“32号令”对国有资产范围的界定进行了补充性规。

（一）交易行为的扩大。

《国有资产法》规定的国有资产范围为出资产生的权益，“32号令”第三条将国有资产交易行为扩大，相应地从交易监管角度延展了国有资产的范围。

“32号令”第三条规定，“本办法所称企业国有资产交易行为包括：

（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；

（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；

（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）”。

可以见得，“32号令”将《国有资产法》规定的出资形成权益的转让定义为“企业产权转让”，同时将企业增资和企业资产转让列为国有资产交易行为。企业增资回应了国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本金后国家出资权益变化的问题；而企业资产转让回答了前述问题中企业法人资产是否属于国有资产的问题，实际扩大了国有资产范围的规定。

（二‬）交易主体的扩大。

“32号令”通过国有资产交易监管主体的进一步明确扩大了国有资产范围的规定。《国有资产法》第五条仅对国家出资企业进行了规定，但未对如何确定该四类企业进行规定，也导致了实务中常见的何为国有企业的难题。而“32号令”第四条对“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”进行了明确规定，从交易主体出发，对国家出资企业范围进行了扩大。

“32号令”第四条规定，“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”。

由上可见“32号令”在国家直接出资的企业之外，规定了国有资产交易监管主体还包括国家直接出资的企业的子企业，同时子企业的类型包括国有实际控制企业（或称国有相对控股企业，但不包括国有参股企业）。

（三‬） 其他法律法规规定

除上述《国有资产法》规定的国有资产范围及“32号令”对企业国有资产范围的补充外，还有其他法律就相关企业国有资产范围的界定进行了补充规定，主要为：

（一）《上市公司国有股权监督管理办法》（国务院国资委、财政部、证监会第36号令）通过对国有股东的规定，明确了上市公司中企业国有资产的范围。

该办法第三条规定，“本办法所称国有股东是指符合以下情形之一的企业和单位，其证券账户标注‘SS’：

（一）政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业；

（二）第一款中所述单位或企业独家持股比例超过50%，或合计持股比例超过50%，且其中之一为第一大股东的境内企业；

（三）第二款中所述企业直接或间接持股的各级境内独资或全资企业”。

（二）《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部90号令修正）对行政单位所属企业国有资产管理的规定，该暂行办法第五十二条规定，“行政单位所属独立核算的非公务员管理的事业单位执行事业单位国有资产管理的有关规定，独立核算的企业执行企业国有资产管理的有关规定，不执行本办法”。因此，行政单位所属的独立核算的企业的国有资产范围的界定按照《国有资产法》及“32号令”的规定执行。

（三）《事业单位国有资产管理暂行办法》对事业单位开办企业的国有资产管理的规定，该暂行办法第五十八条规定，“实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理”。