行政法规是什么制定的，行政机关,司法机关

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以公开为原则，以不公开为例外。这是政府信息公开立法与实践所坚持的基本精神。

但同时，我们也知道，“行政机关不是一间玻璃房子，里面一切东西外面都能看到，毫无保留”（王名扬）。

那么，这些不予公开的例外有哪些呢？本公众号近期将陆续整理相关实务观点及案例供大家参考。

在政府信息公开实务中，判断一个申请事项所对应的信息能否公开的前提，就是该信息是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的“政府信息”。

修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》对什么是“政府信息”作出了明确规定，即“第二条 本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”

因此，行政机关履行非行政管理职能所产生的信息，如实施司法行为或参与诉讼过程中所形成的“司法信息”，不属于政府信息，不是《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴。

与此相关的规定还有，现已失效的《公安机关办理政府信息公开行政复议案件若干问题的规定》（公通字〔2019〕35号）第七条规定：“申请公开的信息是否属于政府信息，重点审查该信息是否在履行行政管理职能过程中制作或者获取。司法信息、党务信息不属于政府信息。司法信息包括公安机关在履行刑事诉讼职能，以及参与行政诉讼、民事诉讼过程中制作或者获取的信息。”

相关司法判例观点如下，供参考：

1.公安机关在履行刑事侦查职责过程中制作或者获取的信息，不属于政府信息

根据《中华人民共和国刑事诉讼法》以及《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关法律规定，公安机关负有刑事司法职能以及行政管理职能。公安机关在履行刑事司法职能中制作或者获取的信息，不属于政府信息。

案例1：最高人民法院（2020）最高法行申7666号

“经办刘兴远涉嫌职务侵占罪一案对刘兴远采取刑事强制措施的种类和期限,案件侦办过程中已作出案件执法回告情况”的信息……根据当时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定精神，公安机关作为侦查机关，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的授权，在履行刑事侦查职责过程中制作或者获取的信息，不属于该《条例》所规范的政府信息”。

案例2：最高人民法院（2020）最高法行申1051号

本案中，周某向杭州市公安局申请公开江干公安分局开具逮捕证的相关信息，属于公安机关在办理刑事案件过程中形成的刑事司法信息。

案例3：广东省高级人民法院（2019）粤行申2772号

本案中，福田分局接警后对石某死亡一案开展调查，在办理案件过程中进行了现场勘查、调查访问、尸体检验等行为后作出不予刑事立案的决定，期间制作或获取的信息依法应认定为是以司法机关身份履行刑事司法职能而制作或获取的信息。二审法院认为福田分局在办理案件过程形成的相关信息属于行政管理信息，并判决撤销福田分局作出的政府信息公开答复以及福田区政府作出的行政复议决定，可能存在错误，应依法予以再审。=

案例4：浙江省高级人民法院（2018）浙行终1424号

本案中，陈某要求省公安厅公开的信息为：“2016年4月陈林明邮寄给省公安厅经侦总队举报城厢公司涉嫌非法集资犯罪材料的转办文件手续及相关材料。”该信息是省公安厅在处理刑事犯罪投诉举报事项过程中制作的信息，属于履行刑事司法职责过程中产生的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。

2.行政机关在司法程序中获取的司法文书不属于政府信息

案例5：最高人民法院（2017）最高法行申552号

本院认为，人民法院司法建议书不属于政府信息，应当属于司法信息。

《政府信息公开条例》是国务院制定的行政法规，调整的范围仅限于政府信息。该条例第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，再审申请人要求再审被申请人公开“2003年7月15日和平区人民法院给天津市和平区人民政府司法建议书”，该司法建议书既不属于政府信息，也非再审被申请人在履行职责过程中制作或保存的信息，而是人民法院在审理案件过程中向相关行政机关提出司法建议的司法文书。因此，再审被申请人被诉《不予公开告知书》认为再审申请人所提信息不属于政府信息，事实清楚，适用法律正确。原一审法院裁定驳回其起诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，均无不当。

案例6：贵州省高级人民法院（2020）黔行终904号

2019年4月，原告彭某向被告毕节市七星关区人民政府递交政府信息公开申请，要求被告公开：1949年11月9日通过司法科立的借字（加盖有毕节县司法科的公章），1950年4月通过贵州省毕节区行政督察专员公署民事和解书，毕节县人民政府财政科收到黄荣宗（彭子刚）交来借字壹张和和解书壹份。

被告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，认为原告请求公开的该项信息不属于政府信息，故根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由”之规定，对该项申请不予受理。

二审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，行政机关负责公开的应当是政府信息。本案中，当事人申请前述内容不属于政府信息，行政机关对此不予受理并无不当。

3.行政机关在司法程序中制作、提交的材料，不属于政府信息

在国外，针对行政机关参与诉讼形成的相关材料，一般认为属于信息公开的豁免情形。比如在美国，行政机关可以拒绝公开政府律师为准备政府诉讼而制作的备忘录（参见王名扬《美国行政法（下）》）。

在我国实践中，就此存在争议。

有司法机关认为：政府在申请法院强制执行其处理决定时所制作、提供的材料，既是行政机关在履行行政管理职能时制作或获取的政府信息，也是广义上的司法程序中形成的司法信息；此时公民具有选择权，即其可以选择走政府信息公开途径，也可以按照司法程序到法院查阅复制相关材料；因此原告选择按政府信息公开途径行使权利，具有法律依据，行政机关应当履行信息公开答复义务（见河南省高级人民法院（2020）豫行终1216号案判决书）。

但更多的司法机关认为，行政机关在司法程序中向法院提交的材料，不属于政府信息，不属于政府信息公开条例调整的范围。相关判例如下：

案例7：北京市高级人民法院（2021）京行终332号

2020年7月14日，曾桂某向证监会提出信息公开申请，要求公开“证监会就北京市西城区人民法院（2019）京0102行初642号案件作出的答辩状”等政府信息。

人民法院经审理后认为，证监会在其他诉讼案件中作为被告向受诉法院提交的答辩状，不属于证监会在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，不属于政府信息公开条例调整的范围。证监会就该部分申请不予公开亦无不当。

案例8：山东省高级人民法院（2021）鲁行终670号

刘某申请公开的第二项信息“最高人民法院在（2018）最高法行审6199号案庭审过程中要求聊城市政府作出房屋征收补偿决定书的有关材料”，系人民法院在审理案件过程中形成的材料，属于司法信息，依法不属于政府信息。

案例9：江苏省高级人民法院（2020）苏行终448号

本案中，姬某向云龙区政府申请公开的“区政府针对本人申请行政执行案件申请书的签字人（具体是指什么人、什么职务、什么时间签字）”信息，是以云龙区政府向人民法院提交的强制执行申请书为基础形成的信息，故该强制执行申请书中所反映的信息属于司法程序中的信息，故上诉人的案涉信息公开申请，不属于政府信息公开程序处理范围，上诉人可通过对司法信息的依法查询等途径获取。