社会保障税，美国基本养老保险制度的起源与逻辑关系

美国基本养老保险制度的起源与逻辑

作者：武汉科技大学 董登新教授

原载《社会保障研究》2022年第4期

摘 要：美国基本养老保险制度自1935年确立至今，始终坚守“底线保障”的制度初衷，强调“保基本”就是防止老年贫困，明确反对充分保障。在弹性退休制度背景下，美国推行渐进式延迟退休改革，鼓励达到法定退休年龄的参保人自主推迟退休，并给予其积分奖励。同时，通过设置收入测试机制对提前退休给付进行多重扣减，以防范道德风险。此外，该制度还设置年度缴费基数上限，并对高收入人群的退休金征缴所得税，这不仅有利于阻止退休金给付的两极分化，而且进一步强化了“保基本”的制度逻辑。借鉴美国经验，对我国职工基本养老保险制度的改革与完善是大有益处的。

关键词：基本养老保险；弹性退休；退休收入测试；底线保障

一、美国基本养老保险制度的确立

在20世纪30年代大萧条前夕，美国已从农业社会转变为工业化社会，越来越多的美国人依靠现金工资生活。在大萧条期间，数百万美国人的毕生积蓄化为乌有。对于大量的老年人和接近老年的人来说，失去积蓄意味着他们将在贫困中度过余生。在大萧条最严重的时候，将近一半的老年人依靠家人或朋友的接济维持生计。虽然当时也有一些民间救济机构帮助那些经济上陷入困境的人，但其资金来源主要是慈善机构和地方基金，因而财力十分有限。为此，无论在经济上或是在观念上，美国政府不得不对大萧条暴露出的老年人缺乏经济保障的困境做出反应。

1935年8月，美国颁布《社会保障法》（Social Security Act），标志着美国基本养老保险制度的正式确立。尽管该制度的推出比德国社会保险制度的诞生晚了大约半个世纪，但美国创设了“社会保障”这一全新概念，而且是世界上第一个颁布《社会保障法》的国家，这对后来各国社会保障体系的整合与发展产生了重要影响[]。美国《社会保障法》最初将基本养老保险参保对象限定于工商业职员，并采用了现收现付、以税代费、全国统筹的运行模式。基金收支与管理由联邦政府负责，完全独立于州政府。

1937年1月1日，美国基本养老保险制度正式运行。从这一天开始，社会保障税（以税代费）征缴正式展开。同样从这一天开始，凡是达到法定退休年龄（65岁）的参保人，可以一次性申领全部退休金。尽管当时尚无缴费年限或参保积分门槛规定，不过，只要参保人当期获得劳动所得，就必须强制缴费，直至达到法定退休年龄，才能申领退休金。因此，当时就有一位名叫阿克曼（Ernest Ackerman）的司机，他在1937年1月1日参保缴费5美分后，次日就达到法定退休年龄，并一次性申领了17美分的全部退休金。

由于覆盖面窄、参保人数少、缴费率低、基金积累时间短及联邦财力十分有限，所以美国基本养老保险制度在起步阶段，对“老人”或“中人”没有设置“视同缴费”的补偿机制，也就不存在所谓的“转制成本”问题。按照《社会保障法》规定，凡是在1937年1月1日之前已退出劳动力市场的老年人，无资格获得退休金；而在1937年1月1日至1939年12月31日期间退休的参保人，退休金给付只能采用一次性“买断”的形式；直至1940年1月1日，美国基本养老保险退休金才开始改为按月终身给付。正因如此，美国基本养老保险在从无到有、从一次性发放到按月支付的过渡性制度安排中，并未产生“转制成本”的历史欠账。

事实上，1940年之前，美国参保人退休金水平整体很低，几乎可以忽略不计。根据美国社会保障局的史料记载，在1937年1月1日至1939年12月31日之间退休的人，一次性领取的退休金人均只有58.06美元，最少的人仅有5美分，而且这一群体终身将不再领取任何退休金[]，如此“吝啬”的退休金给付，并不值得当时已退出劳动力市场的老年人羡慕，他们认为也没有补缴社会保障税重获退休金的必要。这是美国基本养老保险没有“视同缴费”制度安排、也不存在转制成本的历史原因。即便后来退休金改为按月发放，以及全国实现基本养老保险制度全覆盖，联邦财政也没有太大的社保补贴压力。

二、美国基本养老保险给付对象：参保人及其家人

美国《社会保障法》及其他相关法律明确规定了基本养老保险制度设立的四个目的：一是满足个人和家庭的基本物质需求；二是保护老年人和残疾人免受疾病的侵害，防止因病致贫；三是维系婚姻稳定，确保家庭和谐幸福；四是为儿童健康安全成长提供基本条件[]。基于这些初衷，以及“底线保障”的制度定位，美国基本养老保险将参保人的相关家庭成员有条件地纳入保障范围，其给付对象从参保者本人逐渐拓展至参保人的现配偶（含同性婚姻配偶）、作为遗属的鳏夫寡妇以及前配偶、部分未成婚的孩子（含养子）及正在被参保人赡养的老年父母。也就是说，美国基本养老保险将参保人个人的退休计划已转变为以参保人家庭为基础的经济保障计划。

具体地讲，美国基本养老保险参保人有可能获得三类福利给付：一是退休给付；二是残疾给付；三是死亡给付。其中，每一类给付又可能涵盖参保人的部分家庭成员。为此，美国基本养老保险也称为老年、残疾、遗属保险（Old Age Survivors and Disability Insurance Program，简称OASDI），其直观的含义是：当参保人退休、残疾、死亡时对参保人及其家人进行给付的一种制度安排。

实际上，OASDI是一个复合型基本养老保险计划，并非三个独立的保险计划，因为其全部给付都是基于同一参保人，并与该参保人退休、残疾、死亡的三种情形直接绑定。在美国基本养老保险制度中，参保人被称为第一受益人（primary beneficiary），基于参保人而受益的其他人被称为附属受益人（auxiliary beneficiary）。不过，该制度对附属受益人的给付年龄及给付上限都有严格的限制。

首先，制度对附属受益人获得给付资格设有严格的年龄限制。在参保人退休或残疾给付中，参保人的配偶、前配偶及被赡养的父母要想获得给付，必须年满62岁，但如果配偶有16岁以下的孩子或16岁以上的未成婚残疾孩子需要照顾的，则配偶给付不受年龄限制。在参保人死亡给付中，被赡养的父母必须年满62岁，参保人的配偶或前配偶必须年满60岁，但已残疾的配偶或前配偶必须年满50岁，才能获得给付，但如果配偶有16岁以下孩子及22岁前残疾的未成婚孩子需要照顾的，则配偶给付不受年龄限制。此外，在父母作为参保人退休、残疾、死亡时，以下三类孩子也可单独作为附属受益人获得相应给付：（1）未满18岁的孩子；（2）未满19岁但在全日制学校读书的孩子；（3）22岁前残疾的18岁以上的成年孩子。

其次，制度对单个附属受益人及全家所有附属受益人都设有给付上限。根据参保人达到法定退休年龄时的退休金标准——基本保险额（PIA），每个附属受益人所获给付不得超过参保人PIA的50%。当附属受益人达到两人时，就要受到家庭给付上限的限制。家庭给付对象包括参保人及全家所有附属受益人，但不含前配偶，也不包括根据自己的终身收入记录领取退休金的现配偶。当参保人退休或死亡时，家庭给付上限大体介于参保人PIA的150%至188%之间；当参保人残疾时，家庭给付上限大体介于参保人PIA的100%至150%之间[]。家庭给付上限随全国平均工资增长而提高。如果参保人达到法定退休年龄后选择推迟退休，家庭给付上限计算仍采用PIA标准。

从表面上看，复合型基本养老保险对家庭主妇及非正规就业女性非常有利，她们可作为附属受益人领取其丈夫50%的退休金，但第二次世界大战后出生的女性却更多地选择自已成为参保人来领取退休金，形成这一趋势的主要原因有三个方面。首先，二战后美国女性的劳动力参与率急剧提高，她们有资格根据自己的终身收入获得退休金，而不再依附于丈夫。其次，美国女性变得更加独立，而且单身或离婚的女性数量不断增加[]。最后，美国基本养老退休金整体水平偏低，而如果已婚女性是附属受益人，其只能获得更低的退休金（丈夫PIA的50%）。尽管如此，目前美国仍有部分家庭主妇、兼职妇女或低收入女性需部分或完全依附于现任或前任丈夫获得退休金，因为她们基于婚姻获得的附属退休金明显高于根据自己的参保记录获得的退休金。2014年12月，美国社会保障局向2630万62岁或以上的女性支付了退休金，其中，51.1%的女性根据自己的参保记录领取退休金，而48.9%的女性则根据婚姻关系领取丈夫退休金的50%[]。

随着妇女劳动力参与率的迅速上升，以及家庭结构的巨大变化，人们开始对基本养老保险制度的公平性和充分性产生质疑。配偶给付这一制度最初主要是为满足由男性工薪者和女性家庭主妇组成的“传统家庭”的需要而设定的，但在一人挣钱的夫妇、两人挣钱的夫妇以及离婚配偶之间出现了退休金不平等的现象，该制度尤其对没有收入的不工作配偶更加“慷慨”。为此，美国基本养老保险对妇女（含职业妇女、家庭主妇、寡妇和离婚妇女）的给付是否过度，一直存在争议。与此相反，在现实中，几乎没有男性通过婚姻关系领取附属退休金[]。因此，人们更关心如何改变这一制度，消除妇女依赖配偶的观念，并为妻子在家庭成员照护活动中的“牺牲”提供社会保障。

实际上，参保人的配偶、孩子或父母作为附属受益人，所获得的基本养老保险给付水平是相对较低的。根据美国社会保障局的最新数据（见表1）[]，2022年6月，美国基本养老保险给付对象总计为6561.5万人。其中，退休的参保人为4789.9万人，月均退休金为1669.44美元；依附于退休参保人获得给付的配偶共209.0万人，占退休参保人数的4.36%，配偶的附属退休金月均水平为835.35美元，相当于退休参保人给付水平的50.04%。获得给付的残疾参保人共有778.0万人，月均给付为1361.88美元，依附于残疾参保人获得给付的配偶共计9.4万人，占残疾参保人数的1.21%，月均给付为377.24美元，相当于残疾参保人给付水平的27.70%。因参保人死亡获得给付的家庭成员总计587.2万人，月均给付为1328.21美元，普遍高于退休或残疾参保人的家人的给付水平。同时，残疾参保人的家人所获给付普遍低于同期联邦低保给付水平（623.26美元），而退休参保人的家人所获给付略高于同期联邦低保给付水平。也就是说，除参保人死亡的情形外，其他情形的附属受益人基于参保人的给付水平都较低。

表1 2022年6月美国基本养老保险给付情况

资料来源：Social Security Administration.Monthly Statistical Snapshot,June 2022. [EB/OL].[2022-07-02].https://www.ssa.gov/policy/docs/quickfacts/stat_snapshot/2022-06.pdf.

三、弹性退休制：奖励推迟退休，惩罚提前退休

弹性退休制及渐进式延迟退休，是美国基本养老保险制度的重要特色之一。该制度设置了三个退休年龄标准，即法定退休年龄、最早可提前退休年龄及最大可奖励延迟退休年龄，并对不同退休年龄标准给予不同的退休金待遇，其主要目的是鼓励参保人主动推迟退休、延长工作年限和缴费年限。

1935年，美国的《社会保障法》将男女法定退休年龄统一设定为65岁，其主要依据有两点：第一，当时大致有一半的美国企业年金计划及“州老年养老金制度”将65岁作为退休年龄，而另一半则将70岁作为退休年龄。据此，美国经济保障委员会（Committee on Economic Security，CES）做出了一个粗略的判断：将65岁作为法定退休年龄更合理。第二，这一判断随后得到精算研究的证实，采用65岁作为法定退休年龄，不仅有利于管理，而且只要通过设定合适的社会保障税，就可以使基金收支轻松地维持自我平衡[]。

法定退休年龄的设计，既决定了基本养老保险缴费年限长短，也决定了领取退休金年限的长短，进而影响基金收支平衡的能力。1935年美国平均预期寿命为61.7岁，但婴儿死亡率很高。由于许多美国人在艰苦的条件下工作，几乎没有多少人能在65岁以上继续工作，所以这是一个“很好”的退休年龄，对美国政府来说，为年满65岁的退休人群进行支付，不会有太大的压力[]。

1948年，美国社会保障咨询委员会（Social Security Advisory Council）建议，将女性提前退休的最小年龄设为60岁。因为大多数65岁以上的已婚男性的年龄大于其妻子，而许多妻子作为附属受益人可能没有自己的工作收入，如果允许女性提前退休，那么，在丈夫领取退休金时，较年轻的女性配偶就能提前领取附属退休金，由此家庭的生活水平就能够提高。否则，仅有丈夫的退休金不足以维持家庭生活水平。为此，1956年的《社会保障法》（修正案）决定将女性最早可提前退休年龄设定为62岁（而不是该委员会建议的60岁），但考虑到此举可能会使女性领取退休金的时间延长，其提前退休期间的退休金必须被扣减。1961年的《社会保障法》（修正案）允许男性提前退休，并将男性最早可提前退休年龄同样设定为62岁，该规定从1962年开始生效，这被认为是解决老年失业工人经济问题的一个可行的办法。1965年的《社会保障法》（修正案）设定寡妇的最早可提前退休为60岁。1972年《社会保障法》（修正案）进一步将丧偶者（包括寡妇和鳏夫）的最早可提前退休年龄统一设定为60岁。这是美国为构建弹性退休制迈出的重要一步。

20世纪70年代，美国政府为了应付恶性通货膨胀及经济停滞，开始大力鼓励参保人在达到法定退休年龄后自主选择延迟退休，并禁止雇主强制要求雇员退休。1972年的《社会保障法》（修正案）设立了延迟退休积分（Delayed Retirement Credits，DRCs）条款，以奖励65岁至72岁之间不申领退休金而继续工作的人。1983年的《社会保障法》（修正案）决定，用22年的时间将法定退休年龄从65岁逐渐提高至67岁，并从1984年开始将延迟退休积分的奖励对象界定为从法定退休年龄至70岁不申领退休金且继续工作的人。此外，为了保障自主延迟退休者的合法劳动权，1977年美国国会颁布了《就业年龄歧视法》（Age Discrimination in Employment Act），明确规定强迫69岁以下的雇员退休是非法的。1986年修订的《就业年龄歧视法》禁止雇主强迫任何年龄的雇员退休。这一系列立法是美国渐进式延迟退休及弹性退休制得以有效实施的重要法律基础。

弹性退休制允许提前退休，但规定必须按照一定的比例扣减其退休金；而对于达到法定退休年龄不申领退休金而继续工作的人，则给予延迟退休积分奖励，以增加其未来的退休金，但参保人69周岁以后就不再获得积分奖励。这一规则一直沿用至今。以1960年1月1日以后出生的人群为例，由于其法定退休年龄统一为67岁，假设他们在67岁申领退休金的月标准为100美元，那么，他们选择62岁提前申领退休金的月标准就是70美元，比PIA扣减了30%；而选择70岁开始申领退休金的月标准则是124美元，比正常退休金（PIA）增加了24%（见表2）[]。

表2 不同年龄开始领取的退休金占PIA的百分比 单位：%

资料来源：Social Security Administration.Effect of Early or Delayed Retirement on Retirement Benefits[EB/OL].(2022-04-11)[2022-07-02].https://www.ssa.gov/oact/ProgData/ ar_drc.html.

根据参保人开始领取退休金的年龄而设计不同的退休金水平，目的是实现精算上的公平，然而，参保人终身领取退休金的水平，取决于一系列因素，包括预期寿命、婚姻状况以及经通货膨胀调整后的实际利率。很显然，由于弹性退休制、渐进式延迟退休，以及《就业年龄歧视法》的实施，显著提升了65岁以上老年人自主延迟退休的积极性，不仅延长了参保人的工作年限和缴费年限，而且还能提高其退休保障的总体水平，有利于化解基本养老保险基金可能发生的支付危机。根据美国劳工部的年报统计，2018年底，美国65岁及以上老年人共计5128万人，其中仍在工作的人数为1003万人，就业比例为19.6%；65至69周岁总人口为1696万人，其中仍在工作的人数为559万人，就业比例高达33%；70至74周岁老人就业比例达19.5%；即便是75周岁以上老人，其就业比例也有8.7%[]。

四、退休收入测试：严防提前退休的道德风险

美国基本养老保险制度在设立之初，就有较为严苛而清晰的制度定位：退休金给付是为了部分补偿由参保人退出劳动力市场带来的个人或家庭收入的损失，其政策意图可以从两个方面进行解释：第一，1935年1月，美国经济保障委员会的一份报告在陈述退休收入测试（Retirement Earnings Test，RET）的基本原理时，建议在参保人从有报酬的工作中退休之前，不得支付任何退休金。这一建议代表了纯粹的社会保险理念[]，也就是说，如果个人达到法定退休年龄，但不退出劳动力市场，就不能获得退休金给付。第二，1935年8月诞生的美国《社会保障法》明确禁止参保人在“正规就业”（regular employment）的同时领取退休金[]。这实际是退休收入测试的雏形，即如果退休者继续工作并有1美元的工作收入，就没有资格获得退休金。这项规定的目的是要让退休的老年人完全退出劳动力市场，以便减少老年工人的数量，给美国年轻人创造更多的就业机会。

不过，这一规定从未生效，因为在实际操作中，几乎无法确定不同行业和职业中“正规就业”的合理边界。为了简化管理，作为替代方案，美国经济保障委员会提出了设置收入测试豁免额（Earnings Test Exempt Amount）的政策建议。该建议被1939年的《社会保障法》（修正案）正式采纳[]，并在1940年1月1日生效实施，收入豁免额门槛由过去每月0美元改为15美元。也就是说，如果参保人领取退休金后继续工作的，每月工作收入必须低于15美元，一旦达到或超过15美元，其当月退休金将全部被清零。这种 “全有或全无”（all-or-nothing nature）的制度属性招致了许多批评，特别是遭到来自那些自雇者的批评。作为回应，1972年的《社会保障法》（修正案）结束了这种“全有或全无”的退休收入测试，取而代之的是一项全新的退休收入测试。该测试规定：退休后工作收入如果超过豁免额门槛，每超过2美元就要扣减1美元退休金，并且从1975年开始，退休收入测试豁免额与全国平均工资指数（national average wage index）挂钩，这一门槛将逐年提高。

退休收入测试最初适用于所有申领退休金后继续工作的人，不分年龄。但1950年的《社会保障法》（修正案）首次对退休收入测试实行年龄限制，规定退休收入测试只适用于75岁以下的退休人员，达到75岁的人不再因继续工作而扣减退休金。1954年退休收入测试的最大年龄降至72岁；1977年又降至70岁以下。

1983年的《社会保障法》（修正案）建立了双门槛收入测试结构：提前退休（62岁至64岁之间退休）的人，退休后工作收入每超过豁免额门槛2美元，就扣减1美元退休金；而推迟退休（65岁至69岁之间退休）的人，退休后工作收入每超过豁免额门槛3美元，就扣减1美元退休金。

2000年的《社会保障法》（修正案）规定，退休收入测试只适用于未达到法定退休年龄的退休人员。也就是说，只要在达到法定退休年龄后开始申领退休金，就可以免除退休收入测试，这一规则一直沿用至今。同时，对于提前退休者的收入测试方法也进行了相应调整：如果个人在达到法定退休年龄之前的退休年度产生工作收入，则必须对其执行低豁免额测试标准，对于工作收入超过低豁免额的收入，每超过2美元就扣减1美元退休金；而如果个人在达到法定退休年龄的当年当月之前的头几个月提前退休，则会被执行高豁免额测试标准，即工作收入超过高豁免额的收入，每超过3美元就扣减1美元退休金。

从以上退休收入测试方式演变过程来看，美国基本养老保险制度始终将退休金视作参保人退出劳动力市场的一种“补偿”或“交换”。如果参保人未达到法定退休年龄，就想一边领取退休金、一边继续工作，就必须接受退休收入测试，一旦当期收入超过当期豁免额门槛值，其退休金将被扣减。事实上，一直以来，总有人主张废除退休收入测试，认为它障碍了退休者重返劳动力队伍。但80多年来，退休收入测试与美国基本养老保险制度如影随行。在2000年之前，退休收入测试被视作美国基本养老保险最不受欢迎的制度要素之一，但随着退休收入测试年龄不断下调，尤其在取消对达到法定退休年龄人群的收入测试后，65至69岁人群的工作参与率有了明显提高。研究表明，参与工作人数的增加，主要是因为老年工人主动推迟领取退休金，而不是诱使老年人提前退休后重返劳动力队伍[]。

事实上，取消法定退休年龄以上人群的退休收入测试，可以鼓励老年人在达到法定退休年龄并领取退休金后继续工作。但如果个人选择提前退休，不仅要根据提前退休的月数来扣减退休金，而且可能还要服从退休收入测试规则要求再次扣减退休金。从表面上看，对基于FRA精算调整的平均退休金而言，收入测试将导致退休金暂时减少，但也会引发未来给付的增长，而且未来的退休金大幅增长将抵消暂时的退休金减少的影响[]。这一测试既是对眼前过早退休的双重“惩罚”，同时也是对未来达到法定退休年龄后退休收入的一种平滑。

五、限制“多缴多得”：防止退休金两极分化

为了顾及弱势群体不得不提前退休的客观需要，美国基本养老保险设定了最早可提前退休的两个基本条件：一是年满62周岁（寡妇或鳏夫年满60周岁）；二是已获得40个社会保障积分。按规定每个参保人每年缴费至多可获得4个积分，从理论上讲，最低缴费年限大体为10年。不过，提前退休必须相应扣减退休金。然而，参保人要想获得100%的完整退休金（不扣减），就必须同时满足两个基本条件：一是达到法定退休年龄（凡是1960年及以后出生的参保人，其法定退休年龄为67岁）；二是缴费年限必须达到35年。

事实上，为了防止退休金水平两极分化，美国基本养老保险设定了多道“关卡”，以便对“多缴多得”“长缴多得”的过度激励作用进行有效抑制。

首先，在基本养老保险缴费环节，为高收入者设定年度缴费基数上限。例如，2020年全年缴费基数上限为13.77万美元，相当于上年度全美年平均工资（5.41万美元）的2.5倍，雇员每月最高缴费为711.45美元；2000年全年缴费基数上限为7.62万美元，相当于上年度全美年平均工资（3.047万美元）的2.5倍，雇员每月最高缴费为393.7美元[]。也就是说，20年来美国基本养老保险缴费基数上限，一直稳定维持在上年度全美平均工资的大约2.5倍的水平。缴费基数上限的设定，有效约束了高收入者“多缴多得”的激励边界。

其次，在缴费年限上，退休金计算公式设定了“35年”的统一标准。如果退休者缴费年限不足35年，则所差年份的指数化收入均计为零。假设提前退休者缴费年限刚好达到最低门槛年限10年，那么，退休金计算公式中其余25年的指数化收入全部视同为零，最终由“35年”简单平均计算出来的平均指数化月收入（Average Indexed Monthly Earnings，AIME）就会非常低，它所对应的退休金水平就会更低；与此相反，如果退休者缴费年限超过35年的，则只能选取其中指数化收入最高的35年，其余缴费年限统统“作废”，也不计入AIME计算公式。由此，“长缴多得”的激励机制也被严格限制。当然，在达到法定退休年龄后不申领退休金，而选择继续工作缴费的个人，将会获得延迟退休积分的额外奖励，但这一奖励仅限于70岁之前。

最后，在计算达到法定退休年龄的基本保险额（PIA）时，公式用两个拐点值将AIME截为三段，每段分别被赋予不同权重：低端收入部分被赋予90%的高权重，中段收入部分被赋予32%的中等权重，高端收入部分被赋予15%的低权重。这样的权重结构对低收入者更有利，它不仅能有效抑制高收入者的“多缴多得”，而且更能显著缩小高收入者与低收入者的退休金差距，进而体现基本养老保险“底线保障”的普惠与公平原则。

实际上，美国基本养老保险一直维持着低缴费、低给付与“大锅饭”的制度属性，其退休金水平反映了底线保障的“平均主义”思想，低缴费率与低替代率相匹配。1937—1949年，美国基本养老保险总缴费率仅为2%（雇主、雇员缴费率各为1%），直至1990年，这一缴费率才被逐渐提高至12.4%（雇主、雇员缴费率各为6.2%），并一直维持至今。在全球,这一缴费水平大体居于中间水平，而退休金给付替代率却处在低位，长期维持在38%左右。不仅如此，美国退休金绝对水平提高速度也十分缓慢。2012—2021年十年间，美国退休金仅有两年涨幅达到或超过2%，即2017年和2018年分别增长2%和2.8%，其余8年涨幅均不足2%[]。

不过，值得特别关注的是，美国退休金给付虽然替代率低，绝对水平也很低，但退休金差距小，基本上消除了两极分化的现象。美国社会保障局的精算结果显示，2022年全体美国退休人员月平均退休金仅为1657美元，不及美国在岗职工月平均工资的40%。但2022年达到62岁并申请提前退休的，其月退休金最高标准为2364美元；达到67岁（法定退休年龄）并申请退休的，其月退休金最高标准为3345美元；达到70岁并申请退休的，其月退休金最高标准为4194美元[]。也就是说，达到法定退休年龄的最高退休金仅相当于全体退休人员平均退休金的2倍左右（3345/1657=2.01倍），即便工作到70岁才开始领取退休金的，其最高标准也仅相当于全体退休人员平均退休金的2.5倍左右（4194/1657=2.53倍）。由此可见，美国基本养老保险制度的定位不仅是“底线保障”，而且带有强烈的平均主义色彩。

六、退休金双重征税：联邦所得税与州所得税

对于许多美国人，尤其是高收入者来说，退休金不仅要缴纳联邦个人所得税，而且可能还要缴纳州个人所得税。这是美国为进一步缩小基本养老保险给付差距作出的又一重要制度安排。

根据美国财政部在1938年和1941年公布的相关规定，基本养老保险给付的退休金豁免联邦所得税。1979年，美国社会保障咨询委员会（Advisory Council on Social Security）首先提出将部分基本养老保险退休金纳入应税收入的建议。1983年的《社会保障法》（修正案）采纳了该建议，并在1984年正式生效实施。它规定，如果退休者经修订的调整后总收入（Modified Adjusted Gross Income，MAGI）超过某一阈值，必须将其当年退休金的一半纳入应税收入，即需缴纳联邦个人所得税。

其中，MAGI = AGI+免税利息收入+基本养老保险退休金的一半。AGI也被称为调整后总收入（Adjusted Gross Income），它等于总收入减去收入调整。总收入（Gross Income）包括工资、股息、资本收益、业务收入、退休分配以及其他收入。收入调整（Adjustments to Income）包括教育费用、学生贷款利息、赡养费支付、对私人养老金帐户的缴费。

根据1983年《社会保障法》（修正案）设定的标准，个人单独报税时，如果MAGI超过2.5万美元，则其当年退休金的一半将被计入应税收入；夫妻联合报税时，如果MAGI超过3.2万美元，则其当年退休金的一半将被计入应税收入。

1993年的《综合预算调解法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993，OBRA）增设了一个更高的门槛，一旦个人MAGI超过这一更高门槛，其85%的退休金将被计入联邦所得税应税收入。按照1993年的这一新规则，在个人单独报税时，如果MAGI在2.5万美元至3.4万美元之间，其当年至多50%的退休金将被计入应税收入；如果MAGI超过3.4万美元，其85%的退休金将被计入应税收入。在夫妻联合报税时，如果MAGI在3.2万美元至4.4万美元之间，他们的退休金的一半将被计入应税收入；如果MAGI超过4.4万美元，他们的退休金的85%将被计入应税收入。

实际上，自1983年的《社会保障法》（修正案）将部分退休金纳入应税收入以来，MAGI阈值至今都未进行指数化调整。该规定的本意是只针对高收入人群的退休金征税，但由于工资水平的不断提高，需要缴纳联邦所得税的基本养老保险受益人的比例不断上升。1984年底，只有不到10%的退休者要为他们的退休金缴纳联邦所得税[]。截至2020年底，大约有40% 的退休者必须为他们的退休金缴纳联邦个人所得税。美国社会保障管理局预计，到2050年，超过56%的受益家庭要为基本养老保险的退休金缴纳联邦个人所得税[]。

值得关注的是，根据上述OBRA规定，将50%的退休金计入应税收入征缴的联邦所得税部分，划归基本养老保险基金所有；而将退休金的最高应纳税比例从50%提高到85%所产生的额外税收划归联邦医疗保险医院保险（Hospital Insurance，HI）基金所有。2019年，美国划入基本养老保险基金的退休金所得税为365亿美元，占当年基本养老保险总收入的3.4%；划入联邦医疗保险HI基金的退休金所得税为238亿美元，占当年HI总收入的的7.4%。根据2020年OASDI信托报告的中间假设，到2029年，划入基本养老保险基金的退休金所得税预计将达到980亿美元，占基本养老保险基金当年总收入的6.1%；根据2020年联邦医疗保险HI受托人报告的中间假设，2029年划入联邦医疗保险HI基金的退休金所得税预计为688亿美元，占医疗保险HI基金当年总收入的13.3%[]。

除了联邦政府对上述退休金征税外，美国还有12个州对基本养老保险退休金征缴州个人所得税，只不过，征税门槛及征税标准各不相同。例如，新墨西哥州对退休金征税的方式与联邦政府相同，但其他州（例如密苏里州）只在受益人的年收入超过指定的阈值时，才对其退休金征税。此外，犹他州原先将整个退休金纳入了应税收入，但从2021年开始，它允许对部分需要纳税的退休金进行税收抵免。显而易见，对高收入者的退休金双重征税，进一步缩小了全体退休人员的退休金差距。

七、“保基本”：底线保障，防止老年贫困

美国基本养老保险的退休金给付的主要目的是“部分补偿”参保人退出劳动力市场的收入损失，其补偿程度高低，决定了基本养老保险缴费率及替代率高低，同时也决定了财政补贴的负担大小。美国基本养老保险的制度定位强调“保基本”，可将其理解为“底线保障”，防止老年贫困。正因如此，该制度运行模式一般具有低缴费率、低替代率、低财政补贴的属性。

衡量基本养老保险的保障程度主要有两类指标。一是老年人口贫困率，即65岁以上人口的贫困率。该指标既是衡量基本养老保险保障程度的重要依据，也是基本养老保险预防和减轻老年贫困风险能力的评价指标。二是退休金替代率，即全体老年人平均退休金占在岗职工平均工资的百分比。它用以评估退休金能够维持何种程度的生活水平。

为了保护低收入参保人，1939年的《社会保障法》（修正案）引入了广泛适用的最低退休金（minimum benefit）标准，但它并没有与退休金充分性衡量指标（如官方贫困线）直接挂钩，因此，后来被批评目标不够明确。为此，1972年的《社会保障法》（修正案）推出了美国低保（Supplemental Security Income，SSI）制度，并颁布了特定最低PIA（Special Minimum PIA）标准，同时“冻结”了原先的最低退休金标准。1981年的《社会保障法》（修正案）最终取消了传统的最低退休金标准。特定最低PIA是根据参保人缴费年限（从11年至30年）长短而计算设定的最低退休金新标准，起步标准是缴费11年可以获得的最低PIA，上限标准是缴费30年可以获得的最低PIA。1973年1月1日，首个特定最低PIA标准发布并生效，起步标准为8.5美元/月，上限标准为170美元/月，其中，参保20年的特定最低PIA为85美元/月。2022年特定最低PIA起步标准为45.5美元/月，上限标准为950.8美元/月，其中，参保20年的特定最低PIA为474.3美元/月[]。

特定最低PIA按照缴费年限不同进行差异化设置，同时以联邦低保支付额作为“锚准”依据，具有目标有效及管理简便的特点[]。由于美国低保制度主要针对丧失劳动能力者及65岁以上贫困者提供联邦最低收入水平的救助，基本养老保险受益人对特定最低PIA的需求压力大大得到缓解。随着物价水平提高，通过工资指数化计算的PIA也会提高，而每年获得特定最低PIA的受益人就会逐渐减少。20世纪90年代初，享受特定最低PIA的人数约为20万人，到2019年却降至3.21万人[]。

尽管联邦低保支付额是设计特定最低PIA的一种有效目标工具，但仍有相当一部分退休工人享受的退休金低于联邦低保支付额，也就是说，特定最低PIA并不能真正让所有低收入者从中受益。随着接受特定最低PIA的受益人人数的下降，许多政策制定者和分析人士建议设立一个不必使受益人接受经济情况调查的最低退休金，对长期低工资者给予保护。为此，有人主张采用贫困线或最低工资作为最低退休金的确定标准[]。

替代率则是衡量退休金充足性的另一个常用标准。家庭用它来衡量自己为退休所做的储蓄是否充足；政策制定者用它来衡量基本养老保险为退休人口提供收入的有效性，从而评估家庭成员在停止工作后维持其退休前消费水平的能力。因为基本养老保险退休金公式是累进的，所以低收入者的替代率更高，收入最低的1/5群体的平均替代率比收入最高的1/5群体的平均替代率高出2∽3倍。不过，长期以来，美国基本养老保险给付的平均替代率一直维持在38%左右。实际上，考虑到老年疾病的风险，许多人退休后的支出比他们工作时还要多，单靠基本养老保险给付是远远不够的。对此，大多数美国专家建议，退休后三支柱养老金总替代率至少应达到70%，也就是说，除了第一支柱基本养老保险给付外，第二、三支柱私人养老金合计替代率至少要达到30%以上，只有这样，才能使个人在退休后保持和退休前相同的生活质量。

专家普遍建议的70%的替代率，就是所谓的“目标替代率”（target replacement rate），这是一个经验法则。也就是说，三支柱养老金总替代率至少应达到70%，才能避免退休人员生活水平的显著下降。但这一具体目标因人而异，并不适用于所有人。事实上，美国超过1/3的家庭既无第二支柱雇主养老金（企业年金或职业年金），也无第三支柱个人退休账户（IRA）。截至2021年底，美国37%的家庭没有任何第二、三支柱私人养老金储备[]，对于这些家庭而言，基本养老保险是退休收入的重要组成部分。而美国高收入家庭除了三支柱养老金，还可能拥有大量金融资产和不动产，例如，银行存款、股票、债券、私人养老金账户之外的共同基金，以及商业资产和房地产等。对于许多接近退休的家庭来说，拥有产权房是仅次于社会保障的第二重要的退休资源。

对此，许多美国学者认为，传统意义上的“三条腿的板凳”（三支柱养老金体系），确实无法满足中低收入者退休养老的需要，大多数中低收入者可能还需要“第四条腿”——退休后继续工作[]。这也表明，美国基本养老保险的“底线保障”未必就能真正防止老年贫困。

2004年的一项研究表明，超过1/3的美国退休人员（包括一半以上的退休妇女）每月领取的基本养老保险退休金水平低于贫困线，尽管他们参保缴费30多年，但退休金水平仍然很低，而且他们不太可能有其他退休收入来源，基本养老保险给付将成为他们退休后的最低生活保障。例如，在2/5的收入最低的老年家庭中，基本养老保险退休金占家庭总收入的80% 以上[]。此外，将单个退休工人退休金与贫困线进行比较发现，缴费年限较长的大多数参保人拥有超过贫困线的初始退休金，而许多职业生涯较短的参保人的退休给付无法满足其基本需要。尽管附属退休金在老年妇女的退休保障中发挥着重要作用，但2019年仍有约14.4%的65岁及以上丧偶老年妇女、15.8%的离婚老年妇女和16.9%的未婚老年妇女的家庭收入水平低于官方贫困线[]。根据美国人口普查局（U.S. Census Bureau）的统计，自20世纪90年代初以来，美国65岁以上老年人（在领取退休金后）的贫困率一直高达10%左右[]。这表明，美国基本养老保险的“底线保障”功能——防止老年贫困，是名不符实的。

不过，正是因为美国从一开始就强调基本养老保险低缴费、低给付、底线保障的制度定位，并在渐进式延迟退休的政策背景下，鼓励参保人主动推迟退休，同时“惩罚”提前退休，所以美国基本养老保险基金收支平衡压力较小，不需要太多的联邦财政补贴。直至1966年，美国基本养老保险基金首次接受联邦财政补贴（0.78亿美元）。1968—1982年，联邦财政补贴一致控制在4亿至7亿美元之间；1983—1989年，联邦财政补贴规模大体维持在17亿至55亿美元之间；1990—2009年，基本养老保险基金几乎不需要联邦财政补贴；不过，为了应对金融危机影响，2011—2012年美国基本养老保险雇员缴费率从6.2%降至4.2%，2012年联邦财政补贴出现大幅反弹，并创下历史最高记录（977亿美元）；随着2013年雇员缴费率重新恢复至6.2%，联邦财政补贴很快下降，2018—2020年，各年联邦财政补贴已降至0.2亿美元之下[]。

八、启示与建议

我国职工基本养老保险制度设计不同于美国，主要体现在以下几个关键方面。

第一，我国实行职工强制退休制，不仅法定退休年龄小，而且最低缴费年限短。例如，我国女工人比美国女性早退休12∽17年，而女干部则早退休7∽12年；同时，我国参保人最低缴费年限只需15年，而美国人领取正常退休金则至少需要缴费35年。

第二，我国职工基本养老保险缴费率远高于美国。最初我国基本养老保险总缴费率为28%（单位缴费20%，职工缴费8%），位居世界前列；目前我国总费率虽已降至24%（单位缴费16%，职工缴费8%），但仍相当于美国总费率的两倍左右。这也是我国退休金给付替代率较高的重要原因。

第三，我国职工基本养老保险尚未真正实现“全国统筹”。地区之间、行业之间以及不同收入水平者之间的退休金水平仍存在较大差距，这与基本养老保险的“保基本”原则是不相符的。

第四，我国职工基本养老保险改革起步晚，对财政补贴的依赖性越来越大。近30年来，我国职工基本养老保险先后经历了多次改制扩面，“视同缴费”的制度安排产生了巨大的转制成本，中央和地方财政对职工基本养老保险基金的补贴规模越来越大，并呈加速增长的态势。

近年来，我国职工基本养老保险持续“降费”，“全国统筹”加速推进，该制度最终必将回归“保基本”的初心。借鉴美国的经验和做法，本文提出以下政策性建议。

第一，降低单位缴费率，相应下调退休金替代率。根据我国现行规定，职工基本养老保险总缴费率为24%，即单位缴费率为16%，职工缴费率为8%，而灵活就业人员总缴费率为20%。按照国际惯例的通行做法，灵活就业人员总缴费率与雇主雇员的总缴费率应该是一致的。本文建议将单位缴费率从16%降至12%，进而使单位与职工的总缴费率正好与灵活就业人员的总缴费率相同。这不仅有利于减轻用人单位的社保缴费负担，而且有利于制度的统一与公平。当然，既然要进一步降低职工基本养老保险总缴费率，那么，退休金的平均替代率也需相应下调。

第二，渐进式延迟退休改革应尽快纳入立法程序。随着我国人口预期寿命的不断提高，以及人口老龄化的快速推进，我国70年前制定的法定退休年龄已不合时宜。渐进式延迟退休改革方案应尽早纳入立法议程，并在制度运行的各个环节，进一步科学化、精细化地嵌入一系列激励与约束机制，既要鼓励参保人自主延迟退休，又要防止退休金给付导致两极分化。

第三，提高最低缴费年限，防止参保人的道德风险。在我国职工基本养老保险实施过程中，许多中低收入的参保人一旦达到法定的“最低缴费年限”（15年），就停缴或断缴费用，这使得职工基本养老保险基金变相流失，不利于基金收支平衡。因此，本文建议，在渐进式延迟法定退休年龄的前提下，将参保人最低缴费年限先从15年提高至20年，等待时机成熟时，再逐渐提高至30年。

第四，完善并协调发展三支柱养老金体系。“三支柱”模式已经成为国际上普遍采用的养老金制度模式。但由于我国三支柱养老金体系建设起步较晚，目前仍存在“第一支柱独大，第二、三支柱发展严重滞后”的问题。因此，在不断完善基本养老保险制度的基础上，我国还要大力发展第二支柱的企业年金和职业年金，以及第三支柱的个人养老金，实现三支柱养老金体系协调、可持续发展。

注：本文系作者主持的国家社科基金项目“当代美国社会保障制度研究”（0022020051）及教育部人文社科研究规划基金项目“美国私人养老金制度研究”（13YJA840002）的阶段性成果。重要提示：转发本文请标注“源自《社会保障研究》杂志2022年第4期”。

参考文献：