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【裁判要旨】

行政机关实施强制清理行为时未登记造册，未妥善保管、依法移交清理的花果木，由此造成原告无法举证，行政相对人主张由被告承担举证责任，符合法律规定。但是，《评估报告》是行政相对人单方委托评估的结果，且是根据委托人提供的数据进行评估确定的损失。该《评估报告》在损失确定的事实认定上缺乏充分证据予以证明，仅凭该《评估报告》，不能认定本案的实际损失。在原、被告均无法提供充分证据证明具体损失数额的情况下，人民法院应当结合案件的实际情况，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，合理酌定损失，并非无条件地采信任何一方不充分证据证明的损失情况作出行政赔偿判决。

行政机关在清理活动过程中未尽到妥善保管、清点并移交给行政相对人的义务，对该损失应承担相应的行政赔偿责任。行政相对人在清理过程中可及时采取有效处置措施，防止损失扩大，并及时保存证据，清点实际损失，却未采取任何措施，放任损失的扩大，对最后损失亦应承担相应的过错责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申1098号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）湛江市麻章区绿韵园艺花木场。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省廉江市人民政府。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省廉江市良垌镇人民政府。

再审申请人湛江市麻章区绿韵园艺花木场（以下简称绿韵花木场）因诉被申请人广东省廉江市人民政府（以下简称廉江市政府）、廉江市良垌镇人民政府（以下简称良垌镇政府）清理花果木行政强制行为及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院2017年7月20日作出的（2016）粤行终1781号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年3月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2018年4月12日组织双方当事人在广东省高级人民法院第十二法庭公开开庭询问，再审申请人绿韵花木场的法定代表人肖秋海、委托代理人刘光禄，被申请人廉江市政府的行政机关负责人木声隆、委托代理人揭英顺，良垌镇政府的行政机关负责人陈景弟、委托代理人陈恒志，廉江市政府、良垌镇政府的共同委托代理人郑风，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

绿韵花木场属肖秋海个人独资企业。肖观相与肖秋海是父子关系，肖秋海与邓华丽是夫妻关系。绿韵花木场位于廉江市××垌镇篁竹××（以下简称××）。2013年6月10日，廉江市国土资源局（以下简称廉江国土局）作出廉国土资（预）公告（2013）9号《关于湛江国家石油储备基地建设项目用地农用地转用和征收土地实施方案预公告》，公告载明：拟征收良垌镇篁竹村委会排龙坡经济合作社土地8.6121公顷，自该公告之日起，不得在拟征地土地范围内实施抢种行为，否则征地时一律不予补偿。2013年7月17日，廉江国土局与排龙坡民小组签订征地协议，主要内容：征收排龙坡民小组的土地面积为171.54亩；并对耕地、园地、林地、养殖水面各类土地的征地补偿标准及付款方式等作出约定。2013年7月，肖观相多次作为排龙坡的村民，参与征收会议及丈量该村被征收的土地。2013年7月20日，肖秋海在位于排龙坡的基本农田上抢种花果木，将部分盆栽花果木连盆移至征收区域的农田予以摆放。同日，廉江国土局对肖秋海作出廉国土资执法（2013）第F171号《责令停止国土资源违法行为通知书》（以下简称171号通知），认为肖秋海在排龙坡的基本农田上抢种花果木，构成破坏耕地，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款规定，责令其立即停止违法行为，并听候处理及自行整改、消除影响；不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行。通知书上注明，于当日发送当事人，但没有签收人签名，肖太祥、肖泉在拒绝签收证明人栏签名。2013年8月2日，廉江市政府、良垌镇政府对绿韵花木场位于排龙坡的花果木进行清理，将抢种抢栽的花果木移出农田，在路边摆放。清理面积8亩左右，均为水田。清理过程中，未对移出的花果木进行清点登记造册，未交给绿韵花木场或其他人妥善保管。绿韵花木场在政府相关人员撤离后，亦未及时对摆放在路边的花果木进行妥善处置。2013年9月13日，受绿韵花木场单方委托，茂名市盈恒信资产评估土地房地产估价事务所出具资产评估报告，对已经损毁的造型金钱榕、秋枫树、国王椰进行评估，评估基准日为2013年9月9日，因花果木具体数量无法估计，以委托方提供数据为准。据委托方提供数据及现场勘察树龄，标的物为造型金钱榕31000棵、秋枫树1500棵、国王椰3棵，合计损失3231000元。2014年11月10日，肖秋海向廉江市公安局新华派出所报案称，廉江市政府、良垌镇政府工作人员毁坏其花果木。2014年12月11日，绿韵花木场、肖秋海、邓华丽提起诉讼，请求确认政府清理绿韵花木场花果木行为违法，并赔偿损失3231000元。2015年6月18日，湛江市中级人民法院作出（2014）湛中法行初字第163号行政判决，判决确认廉江市政府、良垌镇政府的行政强制执行行为违法，驳回行政赔偿诉讼请求。绿韵花木场、肖秋海、邓华丽不服，提起上诉。2015年12月15日，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法行终字第569号行政裁定，以一审判决认定事实不清，证据不足，所列原告主体不当为由，撤销一审判决，裁定将该案发回湛江市中级人民法院重审。重审后，湛江市中级人民法院作出（2016）粤08行初71号行政裁定认为，绿韵花木场作为依法登记的个人独资企业，具有原告主体资格，肖秋海、邓华丽不是本案适格原告，裁定驳回肖秋海、邓华丽的起诉，该裁定已经发生法律效力。

湛江市中级人民法院（2016）粤08行初71号行政判决认为，廉江市政府和良垌镇政府对绿韵花木场进行“清理”的行政强制执行行为，缺乏法律依据，且在强制执行过程中未作出相应的行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权，及申请行政复议或提起行政诉讼的权利，行政强制行为程序违法。双方均无法证明被清理花果木具体损失数额，绿韵花木场应对此承担举证不能的责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认廉江市政府和良垌镇政府的行政强制执行行为违法，驳回绿韵花木场行政赔偿诉讼请求。绿韵花木场不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2016）粤行终1781号行政判决认为，在原、被告提供的证据均不足以证明损失具体数额的情况下，应当根据双方的举证情况，并结合举证责任分配等因素，综合考虑酌定赔偿数额。根据庭审记录和相关证据表明，廉江市政府和良垌镇政府在清理活动过程中未尽到妥善保管、清点并移交给绿韵花木场的义务，对该批植物最后的损毁，应承担相应的行政赔偿责任。清理绿韵花木场过程中，肖秋海本可以及时采取有效处置措施，防止损失扩大，并及时保存证据，清点实际损失，却未采取任何措施，放任损失的扩大，绿韵花木场对最后花果木损毁亦应承担相应的过错责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决维持一审判决第（一）项，撤销一审判决第（二）项，廉江市政府和良垌镇政府共同赔偿绿韵花木场损失8万元。

绿韵花木场申请再审称：1.廉江市政府和良垌镇政府对不存在被毁花果木事实和花果木价格过高负有举证责任，但其未提供证据反驳《评估报告》的证明效力，应当承担举证不能的责任。2.花果木被“清理”后，仍留有执法人员在现场巡查，肖秋海待所有人员离开后回到现场，发现只有很少部分的花果木留存，没有时间和条件采取措施，防止损失扩大。请求撤销一审判决第（二）项和二审判决第（三）项内容，依法改判赔偿损失3231000元。

廉江市政府和良垌镇政府答辩称：清理行为没有任何故意损坏的意图，只是将花果木放到田埂。损毁花果木是绿韵花木场征收决定发布后违法抢种的，损失是绿韵花木场自己的恶意行为造成的。请求驳回绿韵花木场的再审申请。

本院经审查认为,国土资发（2004）238号《国土资源部关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》第（九）项内容规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款、第八十三条规定，禁止占用基本农田发展林果业。责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，绿韵花木场实施违法抢种行为，廉江国土局作出171号通知，责令其自行拆除。从行政行为性质上看，171号通知是对绿韵花木场违法抢种行为作出的行政处罚。收到171号通知后，绿韵花木场应当依照通知要求，自觉履行拆除义务；不服171号通知的，应当依法提起行政诉讼。绿韵花木场既不起诉，又不履行自行拆除义务的，廉江国土局可以在起诉期限届满后三个月内，依照行政强制法第五章关于申请人民法院强制执行的相关程序规定，申请人民法院非诉执行。但是，171号通知作出后，廉江市政府和良垌镇政府没有依法申请人民法院强制执行，而是擅自采取联合行动，自行对绿韵花木场违法抢种的花果木实施强制清理，显属超越职权、违反法定程序的行为。一、二审判决确认廉江市政府和良垌镇政府作出的强制清理行为违法，并无不当。

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第五条第（二）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法强制执行造成财产损害的，受害人有取得行政赔偿的权利。但是，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，行政机关不承担国家赔偿责任。本案中，廉江市政府和良垌镇政府在违法强制清理花果木过程中，未对花果木进行清点，未妥善保管强制移出的花果木，由此造成的花果木损失，应当承担行政赔偿责任。同时，绿韵花木场违法抢种抢栽，在执法人员撤离现场后，未及时采取措施防止损失扩大，对因其自身行为造成的损失，廉江县政府和良垌镇政府不承担行政赔偿责任。鉴于绿韵花木场抢种抢栽仅仅是将花果木连同花盆一起摆放在田地里，强制清理移出时也只是将花果木连同花盆一起摆放至路边，造成花果木损失有限，一、二审结合案件实际情况，酌定违法强制执行行为造成的损失，判决廉江县政府和良垌镇政府共同赔偿绿韵花木场8万元，判决结果并无不当。绿韵花木场主张，廉江县政府和良垌镇政府应对是否存在损失的事实及花果木价格过高承担举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。廉江县政府和良垌镇政府实施强制清理行为时未登记造册，未妥善保管、依法移交清理的花果木，由此造成原告无法举证，绿韵花木场上述主张符合法律规定。但是，本案中，《评估报告》是绿韵花木场单方委托评估的结果，且是根据委托人提供的数据进行评估确定的损失。该《评估报告》在损失确定的事实认定上缺乏充分证据予以证明，仅凭该《评估报告》，不能认定本案的实际损失。在原、被告均无法提供充分证据证明具体损失数额的情况下，人民法院应当结合案件的实际情况，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，合理酌定损失，并非无条件地采信任何一方不充分证据证明的损失情况作出行政赔偿判决。因此，一、二审未采信《评估报告》作出行政赔偿判决，并无不当。绿韵花木场还主张，次日发现少数花果木移至路边田埂，没有时间和条件采取措施防止损失扩大。但是，绿韵花木场认可，在廉江县政府和良垌镇政府实施强制清理行为的过程中其已经知晓该强制执行行为，绿韵花木场未密切关注其财产的处理情况，及时采取有效措施防止损失扩大，同样存在重大过失。以此为由主张不存在因其自身行为致使损害发生的情形，与本案事实不符。其该项申请再审理由，亦不能成立。

综上，绿韵花木场的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回湛江市麻章区绿韵园艺花木场的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　　熊俊勇

二〇一八年六月二十六日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲